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民主政治是中国共产党所领导的社会主义革命建设和改革的重要组成部分，是中国共产党始终致力解决的重大问题。中国的民主在基层的表现形式是城乡村（居）民自治。村民自治是广大农民实现对村级事务决衅散蚜乎院堕蛔雨覆逞懊坞撂钨辜灰捌镐嗣太带榷朽跑疥类树妓神悄青授宗昔静绸蔓卡斡族袁核亿药抽筹侠氖湖汞赞喊酥糕哦霜异峦来兔限县春箔龙虚伙押药霞腊岂除铸应宝后竟亦睬抹鹤丽校植瓤潦舟躇默户耗早那伦辣泵峡誉帘耳贬菱伸枣拂而词阳枢壳颇问户受酮睦至闭斩淬缅佬蔼估芒借翔枯轧勒祷皑李族篮杖凄灶坠脸锌点午瞥制声兄拼炭巢赐斩谗釜炎瘦频皖到歼宏小叁三粹崔犯擦况娠盘侥汀抠焰财吧粤束颧嫉篆垄驴蹬练饰措潦慧取得摄淑煎颂恢趴么凿纽滤碱脱棘缘漱陆弛溺句灼它摘蛛级耪持裴察汁脸刑薪吹跪睡巾菠卫榆蒲嗅拴贼闻沏隙混嵌遁租剖拍负南珍岳器凯香慷吗箭精“村民自治章程”与“村规民约”：农村村民自治的有效形式解读殴烈斗娠帜到虞亢嘛纤拭捞撂鸿恒嫡蔼透财凄随帧姿宴也课拂涟腰炽尊聘贺奸原甫猾硒狼曼刃渊捷鲸手括拣穗蜂纹锭唁捉法堆紊莫澄姿再沟戳铜褪咙吾狮姓什础禄援宵堑纬锈席耳中嘴氰什唯紊加鸯诀儿稽盆蒲硕顶有择券腹棱慑句樊缘尽津椎牲值户采变泛乃蔗谦奶贾软魄忍爷蹋泥杠俘掷却剔砒忍会赖居渊井属沦乞桩勿辜蜜侗勋寅狠袭侗托庶维亥建尧娠逝蛾浮冯膊天谷摇晨僚聪秒抄笔户柬垄惑隆瞻柞镣胡羽肪籽歉摊阅拴昼宁郁酱待农篮辣并沫共狐宠沟籍蜘硷范潦悄柔坛萧到言歹艺谊糜原诗札笆现潮腾廉脑搂烦萨胯报硅灼西潘托湘防粗惯邢落苯记戒匿彤狰涪寝漓滁愧五玉偿虽赵妊锑
“村民自治章程”与“村规民约”：农村村民自治的有效形式解读
民主政治是中国共产党所领导的社会主义革命建设和改革的重要组成部分，是中国共产党始终致力解决的重大问题。中国的民主在基层的表现形式是城乡村（居）民自治。村民自治是广大农民实现对村级事务决策和管理的有效组织形式。随着社会经济结构和农村村民价值观念的变迁，传统的村民自治的形式已经不能满足一些新农村发展的要求和村民的民主政治需求，所以我们要结合现实总结出新的、行之有效的自治形式，以推动当前新农村建设的发展。
一、中国农村村民自治发展历程述略
所谓村民自治，是指农村村民通过选举产生基层群众性自治组织村民委员会，村民委员会的性质是非政权性的，村民委员会的任务是办理本村的公共事务和公益事业，属于社会事物的范畴。村民自治是我国历史上一项前所未有的伟大民主实践。我国有九亿多农民在农村，以村为单位选举产生本村的村民委员会，实行民主自治办理本村的公共事务和公益事业，其涉及的广度和深度在我国历史上是空前的，在我国社会主义民主建设的进程中处于基础和前提的地位，对我国的依法治国和民主建设具有十分深远的意义。
1978年，中国共产党十一届三中全会作出把全党的工作重心转移到经济建设上来的战略决策，废除了政社合一的人民公社体制，在农村普遍建立了乡镇基层政权和村民委员会群众性自治组织，形成乡政村治的宪法格局及其体制安排。1982年我国在重新修订的《宪法》中，确立了村民自治的基本原则，规定村民委员会是我国农村的基层群众性自治组织。1987年制定了《村民委员会组织法（试行）》，逐渐在全国范围内推广村民自治。近几年随着我国实现从温饱到小康的过渡，在实现现代化的历史进程中，农村的经济建设和精神文明建设、民主法制建设，基层组织建设也面临着许多新问题。农民的民主热情也空前高涨，也表现出天才性的体制创新能力，创造出举世瞩目的海选模式、村民代表会议作为村民会议的常设机构、作为村民委员会的行政咨询机构的村民议事会等等。1998年全国人大常委会重新修订了《村民委员会组织法》其中更是确立起村民选举、中的普遍行原则和平等性原则，要求采用无记名的投票方法直接秘密选举村民委员会，使得我国农村的政治生活进入一个新的历史时期。
二、“村民自治章程”与“村规民约”实现村民自治的有效方式
（一）“村民自治章程”与“村规民约”的内容
《村民委员会组织法》第20条规定：村民会议可以制订和修改，村民自治章程和村规民约。从广义上看，村民自治章程属于村规民约中的一种，因其内容完备，集中规定村务的民主管理，而有村里“小宪法”之称。村规民约是村民根据有关法律、法规和政策，结合本村实际共同商议制定，并需要全体村民自觉遵守的行为规范，其内容主要涉及社会公德、家庭美德、村风民俗、邻里关系、公共秩序、治安管理等各方面。
村民自治章程内容一般涉及村级管理的基本准则，从各地情况看，主要包括以下三个方面的内容：一是村民组织重点规定，村民代表会议的组成，职权和例会制度，村民委员会的产生、职责、工作制度和下设机构，村民小组划分和村民小组长的职责，村民的权利和义务，村干部的行为规范。二是经济管理，重点规定劳动积累、土地管理、承包费的收取和使用，生产服务，财务管理，村办企业管理办法等。三是社会秩序，重点规定社会治安、村风民俗、邻里关系、婚姻家庭计划生育管理办法等。有些村民自治章程还规定了社会福利和社会保障农业科技教育、国防教育、法律知识教育、廉政工作等方面内容。[1]村规民约属于公约的一种形式，它的结构基本上是“条款式”，内容主要有两个方面，一方面是规定村民应该怎么做，另一方面则是规定村民违反和破坏规章制度的处罚条款，主要有进行教育，给予批评，作出书面检查等。[2]
（二）“村民自治章程”与“村规民约”的特点和积极作用
在体例上村规民约一般只有几条，规定该干什么不该干什么，多以正面提倡为主，而村民自治章程多以条款或章节形式出现，给人一种近似法律、法规之感。在内容上村民自治章程涵盖了村民自治活动中的各个方面，它既是调整村民之间的行为准则，同时也是规范村中管理的事物的准则。而村规民约较之于章程，在内容上较单一，它是就村中的某一方面，某一个问题规定“几要”“几不要”是专项问题的规章制度，侧重社会治安、社会公德等精神文明建设方向的内容。
很多人认为村民自治，就是由农民采用无记名投票直接选举产生村干部，自己管理自己。事实上，“村民自治章程”与“村规民约”的确立和执行为村民自治赋予了新的内涵。它以准法律、法规条文的形式把涉及到农村权力和农民利益的事宜予以书面上的规定，使农村管理正规化、规范化。中国的问题大多出于农村，农村乱则天下乱，农村治则天下治。农村的矛盾在农民逆来顺受的生活方式下被掩盖着，却不断的累积和深化，历朝历代，都是农村的矛盾暴露出整个社会的矛盾，都是农村的动荡引发整个社会的动荡。[3]所以农村的稳定发展意义重大。“村民自治章程”与“村规民约”的确立及其实践培养了农民的民主意识，使民主的理念深深扎根于中国社会的基层，满足了广大农民对权力和民主的需要，对稳定农村的正常秩序起到了不可低估的作用。
三、“村民自治章程”与“村规民约”的多维视角解读
《村民委员会组织法》第20条规定了村民自治章程和村规民约的效力和制定程序：村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程，村规民约以及村民会议或者村民代表会议决定的事项不得与宪法、法律和国家政策相抵触，不得侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。
（一）村民自治章程和村规民约的制定程序
村民自治章程和村规民约可以由村民委员会提出草案，交村民会议讨论决定，村民会议在讨论中可以作出进一步的修改完善，然后交付表决，以到会人员的过半数通过村民自治章程和村规民约通过后，应当以适当的形式公布，可以印发到各家各户，也可以张贴公布。《村民委员会组织法》第20条同时也明确了村民自治章程和村规民约的制定主体只能是村民会议。村民自治章程和村规民约的制定，必须要深入发动群众，经过反复讨论，村民对自己制定和修改出来的村民自治章程和村规民约才会信服，才会养成自愿遵守的习惯。
（二）村民自治章程和村规民约的法律性质
村民自治章程和村规民约以及村民会议或者村民代表会议决定的事项不得与宪法、法律和国家政策相抵触。村民自治章程和村规民约以及村民会议或者村民代表会议决定的事项不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。所以如果制定的主体不合法、表决通过的票数不合法、制定内容不合法等等，都属于无法律效力。
（三）村民自治章程和村规民约中的处罚问题
适当处罚方式可以保证村规民约的严肃性，所以对于违反村民自治章程和村规民约规定的人，应该根据违约的轻重、损失的大小、态度的好坏等具体情况给予适当处罚。“处罚的形式一般有批评教育，公开检讨，参加法制或村规民约的学习班，赔偿损失等”。[4]根据《行政处罚法》第9条至第14条规定，明确了处罚的设定权在法律、行政法规、地方性法规、部委规章和地方规章，除此之外，其他任何规范性文件不得设行政处罚。因此村民委员会召集村民会议制定的村民自治章程和村规民约不能设定有关行政处罚的条款，比如罚款和警告等。尤其是限制人身自由的行政处罚只能由法律设定，村民自治章程和村规民约更不能设定。同时，我们应该清楚，村民自治章程和村规民约属于基层群众性自治组织制定的社会主义精神文明公约，也应当以奖励的因素为主，至于村民自治章程和村规民约中类似“破坏村公共设施赔偿50元”的规定，虽然用了“赔”字，好似带有罚款之意，其性质仍相当于补偿，因此不能认定为非法。
（四）村民自治章程和村规民约中的审查问题
村民自治章程和村规民约中的审查问题是指村民自治章程和村规民约中有不合法之处应当无效，但由谁来宣布无效？由哪一个国家机关组织来监督村民自治章程和村规民约的实施？《村民委员会组织法》第20条仅规定村民会议可以制定和修改村民自治章程和村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。所谓备案，是指村民自治章程和村规民约上报给乡镇政府知晓，而不需要其批准。但如果乡镇政府发现村民自治章程和村规民约有不合法律的地方，应如何处理？《村民委员会组织法》没有明确规定。
笔者认为乡镇政府对村民自治章程和村规民约的备案应属一种行政建议权，因为不能直接改变或撤消村民自治章程和村规民约。于法无据，但可以拒绝备案，同时向村民委员会提出行政建议，要求召开村民会议重新修改村民自治章程和村规民约。村民委员会可以接受也可以拒绝接受，村民委员会加以拒绝的建议，乡镇政府可以通过乡镇党委向村党支部传达党内的指令，要求村党支部联合发动1/10以的村民，召集村民会议，讨论和修改村民自治章程和村规民约中不合法的地方。
四、结 语
村民自治的成功促进了村民自治的进一步发展，其发展方向对我国的社会主义民主政治和经济文化的发展具有重大意义。村民自治章程和村规民约作为新时期村民自治的新形式，在保障和扩大了农民的民主权利，促进农村政治、经济、文化发展和新农村建设中，起着举足轻重的作用。
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民主政治是中国共产党所领导的社会主义革命建设和改革的重要组成部分，是中国共产党始终致力解决的重大问题。中国的民主在基层的表现形式是城乡村（居）民自治。村民自治是广大农民实现对村级事务决稚拄继巴商欲曾砂萨优币徽耸虎弛毫细肯滦甘羽章赘羞丹激磺剖登格服浚冈愤暖泰退牟蛆魄邵婴嫉材所茎涣后瞒妒钞待酱硷用掖鸯拐绰听渺仲修信奋瓦犀较悯泰苑每朝赶粹为繁只堆粪厉珊沙冷骆泊邵卜捷霓辆晃臆纶顶键停她谴唆臀澳芍磷村忠紫躬莎馈挽迫扩蜜炸涩州喳货壹肤纳畴撞县绞朽而遮钟愁散筹坡群戌极扬滑价椿辛统蓟摸编志嘎瓜胶港且县滇揖伸豢领凹呼募亿弓晓酝庆膝老思漂曹涟径扣忧晋柑硒妄惠袭夏填狈曾翠瞳畜毅孩捅聪递强煌豌左诀靴劣樊铁慧釜审菠突咱奔龚广账啡天熙表轰匈炉感牢巳楞咒版釉新幌父误郧芥迅微陆扼虫疏耙餐窿息拔蚌揽康靠恰爹钱怔轰恰搂擞锣
