浅谈政府雇员制
作 者：周文娟
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【摘要】 政府雇员制是指政府通过市场化运作与契约式合同管理,雇用专业技术人才的公职人员管理制度。其目的是公共部门人力资源的优化和组织形式的完善，来提高行政效率、降低行政成本。本文在吸收已有研究成果的基础上，通过比较公务员制度与政府雇员制，并对政府雇员制存在的相应问题作出简要分析，以期对政府雇员制发展有一定建设性作用。
【关键词】 公务员制度；政府雇员制；公务员改革
政府雇员制是在西方各国再造政府的改革历程中出现的一种公共人事管理制度。它是一种纳税人出资委托政府从社会上雇用专门的人才服务于政府某项工作或某一政府工作部门，但雇员不具有行政职务、不行使行政权力、不占用行政编制的人事制度。政府雇员制在中国的推行始于2002年6月，当时，吉林省出台《吉林省人民政府雇员管理试行办法》，成为首个吃螃蟹的地区，随后，上海、无锡、武汉、深圳等地纷纷试行，刹时，政府雇员制恰似一缕清风吹皱一池春水般在我国社会各界引起轩然大波。而《公务员法》也与2006年1月1日起正式实施，其中首次明确机关可以设立聘任制公务员，开辟了录用公务员的新渠道，也为我国政府雇员制的发展提供新的契机。
一、 我国政府雇员制的内涵及定位
1. 政府雇员制的内涵
政府雇员，广义上来说，是指包括公务员在内的所有行政人员。在推行政府雇员制的英、美、澳、新等西方国家，政府雇员的人数大致占其行政公务人员队伍的10%-20%。
2. 我国政府雇员制的含义及定位
《中华人民共和国国家公务员法》第十六章第九十五条“机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助陛职位实行聘任制。”事实上就是政府雇员的法律依据，雇员制是聘任制的一种特殊形式，是公务员制度的有益补充。
二、 政府雇员与公务员的区别
第一，适用的法律规范不同。国家公务员受公务员法的调整，而政府雇员则是依照劳动合同来规范其与政府之间的权利和义务关系，即按照劳动法来约束双方的行为。
第二，用人方式不一样。无论是选任的公务员还是委任的公务员，其任用方式都是刚性的，一般来讲，公务员身份具有“终身性。而政府雇员制的用人模式与企业一样，是市场化的，其任期按合同的规定，都有一定的期限。
第三，管理方式不一样。对公务员的管理，如录用、考核、奖惩等都有法律法规作为依据，而雇员则完全按照合同进行管理，是一种企业化的管理模式。
第四，薪酬待遇不一样。公务员制度有一套完全的工资体系，按照职务、级别的不同，有不同的工资，是刚性的薪酬体系。政府雇员制则是按岗定薪，薪酬标准参照市场薪酬行情和职业风险程度上下浮动。在我国，政府雇员的收入是公务员的2-3倍。
第五，法律地位不同。公务员行使公共权力，占行政编制，而政府雇员不行使公共权力，也不占行政编制，主要从事一些专业性和技术性工作。
三、 实施政府雇员制的意义
1. 它是我国政府人事运作规程的一次崭新尝试。政府雇员制突破了传统用人制度的窠臼 ,引入了市场化运作和契约化管理等概念和做法, 是一种全新灵活的用人机制具有重要的开拓性意义和创新精神。政府雇员制直接从社会上雇用政府所需的各种技术人才, 进入规程简洁、高效, 实行双向选择, 体现/ 惟才是举0和以人为本原则。同时, 实行政府雇员制, 有利于机关事业单位建立人员能进能出的用人新机制, 避免人员结构固化与沉淀; 该制度因事设岗、职责明确, 使政府人力资源的配置和利用更为合理。
2. 有助于政府公共行政范式的构建。政府雇员能凭借技术优势直接上岗无须培训, 基本不占用编制, 既节省了财政开支又压缩了政府人员规模, 在一定程度上体现了技术精英行政理念, 符合了现代政府从人力密度型向科技密集型嬗变的内在行政规律, 有助于建立起小而强的政府模式, 提升政府能力, 迎接未来的工作。
3. 淡化行政色彩, 促进行政理念的转变。中国政府雇员制的出现对官本位意识形成了强烈冲击,有利于遏止衙门作风, 淡化行政色彩。也正如吉林省人事厅人才开发处处长裴占荣所说, 一方面, 政府雇员在政府机关工作, 但却与升迁无涉, 只凭专业技术吃饭, 这会对官场文化起到消解作用; 另一方面,置身官场却不用应付那些复杂的人与事, 也有助于避免无谓的政治游戏造成智力浪费, 提升行政和服务效率 ; 政府雇员制的尝试建立起了政府与社会各界沟通的纽带与桥梁, 政府雇员在本专业领域一般都具有独到的见解和技术优势, 他们务实的工作作风和运用高科技手段行政的做法都会对广大公务员的行政理念产生一定的影响和促动, 有利于出现鲶鱼效应。
四、 我国政府雇员制建设中存在的问题
作为一种新的人事制度，政府雇员制的建设受到了各地政府的重视，也取得了一定的成绩，但是政府雇员制在我国还只是刚刚起步，在实践中也暴露出了一些不容忽视的问题，主要是：
1. 政府雇员制的理论研究尚不深入
政府雇员制是2002年首次在吉林省实施的，由于实施的时间较晚，而且并不是针对所有部门，因此所有理论研究一直不够全面，更多的是吸收了西方发达国家的一些经验，自己的实际创新不多，没有很好地与本国的具体国情相结合，认识上还不尽一致。
2. 有关政府雇员制的法律法规尚不健全
政府雇员制在我国尚处于探索阶段，各地的政府只是根据自身的一些需要而进行招聘和录用，没有形成一个统一的规范，各地政府对政府雇员的培训也没有任何相关规定，尤其是缺乏法律法规的规范。在招聘、考核和评价等方面的程序规定也较少，这就很难通过合理的程序防止政府雇员制成为领导个人的雇员制。如果没有公开公正的程序，很可能会导致一些领导录用“自己人”，随时解除聘用合同，辞退雇员，这就很难保证政府能够对政府雇员的工作业绩进行客观公正的评价。
3. 政府雇员的市场化管理程度不高
当前，我国各地在政府雇员的日常管理方面还不规范，存在着许多不完善的地方，有时甚至将政府雇员与公务员混同管理。如在政府雇员的薪酬制定方面，没有真正依据市场标准制定薪酬，主要还是由领导决定；在政府雇员的退出管理方面，对政府雇员中途退出和政府雇退出后的某些事项的管理也没有详细的规定。如何为政府雇员提供发挥才能的空同，让英雄有用武之地，同时加强对雇员的严格管理与监督成为用人部门必须考虑的问题。没有严格规范管理的政府雇员制度很有可能成为地方政府新的形象工程所以，必须强化对政府雇员日常管理，在细节上完善各项管理制度，使政府雇员制在我国的人事管理中真正发挥作用。
五、 健全我国政府雇员制的建议
1. 加强政府雇员制的理论研究
我国理论界必须加快对政府雇员制的研究，结合我国的特殊国情弄清政府雇员在我国实施的可行性研究，特别是要突出加强对政府雇员制建设当中面临困难的研究，重在解决现实问题，尽快将理论应用于我国政府雇员制的实践中。政府也应该大力支持这项工作并组织专家进行实践调研。同时，还需要认真借鉴和吸收西方国家及我国香港地区雇员制建设的经验与教训，特别是如何使雇员制和公务员制度协调发展，不断充实和完善我国的政府雇员制理论。
2. 加强政府雇员制的法律法规建设
有关部门应尽快着手建立和完善政府雇员制的法律制度，为政府雇员制的推行提供法律保障。若是缺乏法律法规，那么相应的政策可能用来为领导者个人服务，而没有考虑到广大的人民群众和整个政府的运作效率，这需要引起我们的高度重视。
3. 实施政府雇员删要根据各地自身的情况而循序渐进
各地在决定是否要引入政府雇员制的过程中，要充分考虑自身的经济发展水平、人员素质、客观现实需要和财政支付能力。最好先试点、总结，再规范推行。要严防形式主义，不管自身条件具备与否，一哄而起推行政府雇员制。毕竟政府雇员制度是为了弥补公务员制度中存在的一些不足而设立的，是为了服务和管理的需要，而不应该成为一种形式和表面文章，要用来为现实服务。由于我国各地方的经济发展水平存在差距，政府部门对技术领域的追求也不一致，所以要根据现实情况来招聘与录用，循序渐进式地发展。
4. 求政府雇员到公务页的有效转化机制
西方国家，如英国、澳大利亚等国家，往往在公务员队伍中投放特定的比例作为政府雇员，这些职位基本是长期的，即使合同到期，仍然可以吸收其他的雇员，但在我国尚没有相应的转化机制，政府雇员到期后，既不能转化为公务员。也没有相应的安置机制，不利于留住人才。
六、 小结
政府雇员制是一种正在试验和探索阶段的新事物，虽然有了良好的开端，但距离制度设计的制度化和程序化要求还有不小差距。州引将西方发达国家成熟的制度建设经验运用于我国还不太成熟的体制构建之中，无疑会推动自己行动的步伐，健全现行的公务员制度中存在的不足，提高公务员的自身素质和服务意识，完善人事制度，更好地为社会主义建设与和谐社会构建服务。
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