目 录
论文摘要（中文）…………………………………………………………………… 1
一、 实行政府雇员制的意义 ……………………………………………… 2
二、 我国“政府雇员制”的内涵界定及其与服务型政府的运行关系 ……… 3
三、政府雇员制实施过程中的困境… …………………………………………… 4
四、完善我国政府雇员制的路径选择……………………………………………… 7
结论………………………………………………………………………………… 7
参考文献…………………………………………………………………………… 9
摘 要
政府雇员制在我国的实行是政府与市场接轨和高效政府的要求，也是公务员制度改革的一个新的思路。同时，政府雇员制是借鉴企业用人的制度和做法，通过市场化的运作方式以及契约式的合同雇用，开辟了一条将优秀人才引进政府的新渠道。
关键词 政府雇员制 意义 前景 影响
政府雇员制在我国实施的意义与前景
政府雇员制最早产生于20世纪50年代的西方发达国家——德国，随后各国纷纷效仿德国，也建立起自己的政府雇员制。20 世纪80 年代，随着全球化、信息化、市场化和知识经济时代的来临，西方各国相继兴起了一场以“3E”(economy, efficiency and effectiveness， 即经济、效率和效益）为目标的管理改革运动。这就是“采用商业管理的理论、方法和技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量为特征”[1] 的“新公共管理”运动。政府雇员制正是伴随新公共管理运动而逐步兴起的。在新公共管理理论的指引下，西方各国都倾注于本国行政部门人力资源管理的改革，以英国、澳大利亚、新西兰为代表，把市场经济引入政府管理，以增加公务员队伍的灵活性和效率性。政府和其他组织一样，“正努力挣脱传统官僚机构的僵化巢穴，满足新时代的标准——速度，便利，效率，选择，多样性，弹性，参与，人性化，以及不断增长的生产力，以使自己变得更具有竞争力，更有活力，更有效益”。[2] 20世纪80年代后推行政府雇员制的英、美、澳、新等西方国家，政府雇员的人数大致占公务员队伍的10%—20%；日本政府中的政府雇员比例也达到了11.9%。 在中国，地方政府在公共部门人力资源开发体制上的创新，促成了政府雇员制在中国的出现。2002年6月，《吉林省人民政府雇员管理试行办法》的出台标志着“政府雇员制”在我国正式启动。随后，珠海市也印发了《珠海市政府雇员试行办法的通知》。接着，上海、安徽、四川、北京、浙江、湖南、山东、湖北、广东等省的部分地区出于不同方面的考虑纷纷开始尝试政府雇员制，从而掀起了一场政府部门人事制度创新的热潮，倍受世人关注。在我国，政府雇员制不同于西方社会的界定，根据各地纷纷出台的对政府雇员的管理方法来看，我国的政府雇员是指：从社会上雇用的为政府某项工作或某一政府工作部门服务的专门人才，他们不具有行政职务，不行使行政权力，不占用政府行政编制，服务于政府某项工作或某一政府部门[3]。政府雇员制的探索、实施是在借鉴国外的成功经验模式下，我国公共部门人事制度改革的一种新思路。
一、实行政府雇员制的意义
我国在全球化、信息化和政府活动日益复杂化的新形势下，建立和推行政府雇员制，试图以一种全新的政府人事管理思路来为政府管理的合理化和高效率创造条件。毋庸置疑，它对我国的政府管理活动以及整个社会经济发展都具有重大的意义。
1、 政府雇员制体现了公共行政价值理念的新取向
其一，以市场为导向，推进人力资源的优化配置。政府雇员制体现了公平、透明、竞争的公共行政精神，让市场在资源配置过程中发挥了主导性和基础性作用，把市场竞争机制引入政府的人力资源管理中，实现了人尽其才，有利于高端人才资源的最优化配置。 其二，以能力为本位，提升政府公共服务的能力。在政府雇员的选拨过程中，以其专业素质为本位，面向全社会雇佣政府所需的各种技术人才，进入规程简洁、高效，实行双向选择，不同层级不同待遇，体现了“唯才是举”和以人为本的原则。 其三，以契约为保证，加快政府用人体制的改革。政府雇员的身份是由契约加以明确规定的，以契约的形式确定了双方的权利与义务、权利与职责，使得行政用人机制更具有弹性、灵活性和规范性，这对公务员制度中某些僵化的体制起到了一定的突破作用，为深化公务员制度改革提供了启示。
2、政府雇员制实现了我国公共部门人事制度的创新
其一，政府雇员制借鉴企业用人的制度和做法，通过市场化运作方式和契约式的合同雇佣，将政府公务员职位的常任制与非常任制结合起来，从根本上解决了能进不能出、能上不能下的政府机关干部人事制度弊端，避免了人员结构的固化与沉淀，开辟了一条引入优秀人才到政府管理的新渠道。 其二，政府雇员制因事设岗、职责明确，有利于真正形成完全以德、才选拔任用人才的竞争机制，搭建起政府与社会各界有效沟通的桥梁，使公务员队伍与社会之间的“能量交换”成为可能；有利于解决了我国公关部门人才资源结构性矛盾，满足了政府对专业人才的一些特殊性、临时性的客观需求，促进了我国政府人力资源的合理配置和利用。 其三，政府雇员制有效的吸引了人才，节约了行政成本，提高了行政效率。政府雇员制采用契约的方式明码实价的招聘有经验的专业技术人员，有利于满足政府对高层次人才的需要。从政府管理的成本来说，聘请“临时工”性质的雇员远比“终生供养”一个公务员来得“廉价”，政府雇员制积极有效地激励了政府雇员工作热情的同时，也在公务员队伍中引进了竞争机制，有益于激活整个机关事业单位的行政效率。
二、我国“政府雇员制”的内涵界定及其与服务型政府的运行关系
1、 政府雇员制的内涵界定
“政府雇员制”是指政府机构在某一特定时期某一特定的项目中，由纳税人出资金雇佣急需的专门人才进入政府机关协助其不断为公众提供高品质公共服务的，以更好地满足公共需求和市场经济发展的一种特殊的政府行政人事制度。这一制度的出台体现了政府公务员管理体制从单一的公务员制度模式向多元化的公共人事管理模式的转变。谈到政府雇员，我们就不得不将之与公务员进行比较，他们之间的不同之处主要有：职务产生与解除的方式、任期的期限、工作性质、政府管理方式、行政责任与救济途径、工作报酬与福利待遇[5 ] 。这其中，最大的不同之处在于政府雇员不是终身制，有一定的雇佣年限，与政府签订有雇佣合同。从我国当前的情况来看，大多数雇佣期为1 - 3年。这就是说，政府雇员不是公务员那样的“铁饭碗”。
2、 政府雇员制与“服务型政府”的运行关系
政府雇员制的实施有利于促进“服务型政府”理念的培育。伴随着我国公务员制度的改革，政府雇员制度在新的政府改革背景下被引入我国，它较好融合了马克思·韦伯的科层制和新公共管理运动的合理因素，对科层制和新公共管理理论进行了平衡和中和，推动了我国从传统的“人治行政”、“草根行政”和“管制行政”向“法治行政”和“服务行政”的转变。
政府雇员制度在我国的引入具有重要的创新意义。它突破了传统的政府人事制度模式，在政府内部引入了市场化的运作方式和契约化的管理理念，相比于我国旧有的单一的人事管理模式来讲，它开创了多元化的公共人事管理模式。由于我国传统的政府人事制度的缺陷，无形中为许多社会上的专门型技术人才设置了刚性约束和政治排斥，不利于政府人事来源的多元化。而政府雇员制的实施体现了“任人唯贤”和“量才用人”的原则，有利于政府部门建立新的用人机制，在很大程度上可以避免传统人事制度的弊端，使得政府人力资源的制度建设更为完善，有利于“服务型政府”高级人才的引入。
政府雇员基本不占用编制，压缩了政府人员规模，节约了政府运作成本，符合现代政府从“大政府”向“小政府”、从“传统政府”向“电子政府”转变的趋势，有助于建立起服务型政府模式。政府雇员制的实施冲击了我国政府长期的官本位意识、遏制了官僚主义作风、淡化了行政色彩，促进了政府人员行政能力与公共服务能力的提高，提升了政府机构工作效率，最终促成我国“服务型政府”的出现与成熟。
三、政府雇员制实行过程中的困境 1、政府雇员制法律定位的合理性问题
目前，国家没有统一的专门适用于政府雇员制的相关法律规章，政府雇员的法律地位、性质等都不甚明确。尽管2006年1月1号实行的新《公务员法》第九十五条规定：“机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。”[4] 但在政府雇员的聘用、管理、薪酬保障、权利义务关系等方面仍然语焉不详。政府雇员制虽然在雇佣形式上采取了合同的格式，但我国的《劳动法》在这方面的法律规定也不完善。早期的地方政府规定，如《吉林省人民政府雇员管理试行办法》、《深圳市机关事业单位雇员管理试行办法》等，这些试行办法内容比较单一，各地区之间还有相互冲突的地方，显现出规章立法层次低，缺乏法律的权威性等缺点。没有强有力的法规制度保障，政府雇员制在实际运行中就很容易出现偏差，导致制度失效或扭曲。因此，缺乏明确的法律依据是困扰我国政府雇员制推行的首要因素。2、政府雇员与公务员和谐相处的可行性问题
政府雇员制的试行，在一定层面上对编制内的公务员形成了相互竞争的压力，调动了公务员工作的主动性和积极性，促进了工作效率的提高，形成“鲶鱼效应”。但是，政府雇员高出公务员十几倍的年薪收入，难免造成普通公务员的心理失衡及对雇员的排斥孤立情绪，使其面临一个非常尴尬的工作环境；另外，不占行政编制，没有行政权力的政府雇员的所有建议，如果没有得到具有行政权力的上级领导的认同，那么再好的建议也只能作为一纸空文被束之高阁，难以真正发挥政府雇员应有的作用。如何实现政府雇员与公务员的和谐相处，既发挥政府雇员特殊效用，又促进二者之间真诚、高效的合作是一个值得探讨的问题。3、政府雇员制绩效考核的科学性问题
如何公正、准确、有效地续雇或解雇政府雇员，直接涉及到政府雇员的业绩考核以及政府雇员的责任追究和监督机制问题，而像金融、信息、外语、法律等方面的人才，是难以用量化指标来考核的。但是，政府雇员的续雇或解雇，又是这项制度的敏感环节，对整个政府雇员制效用的发挥具有重要的影响。因此，对政府雇员的考核与评价，应按照合同确定的工作目标、工作质量和实际成果等内容，由上级主管部门或者专家组等中介组织，进行独立的、公正的科学考评，以保障给予公务员准确、客观的评价。4、政府雇员制高薪的可持续发展问题
我国政府雇员制的显著特点之一就是高薪。政府雇员制把市场化定薪酬的管理方式引入公共管理部门，在实践中确实实现了高薪纳才，满足了政府对专业技术人才的需求，提高了政府公共服务质量和行政能力。但是，高薪不能永远成为吸引人才的唯一要素。 当前我国公务员队伍过于庞大，各级政府都面临着精简机构，裁减人员，缩减财政开支的改革目标。在此形势下，以高出公务员十几倍收入的薪酬来聘请编制外的政府雇员，无疑会加大地方政府的财政负担，最终为此承担的又是广大的纳税人。因此，如何建立健全相关的法律法规，形成良好的人才遴选机制和流动管理环境，在提高行政效率的同时，也降低行政成本，是很值得衡量的另一个现实问题。
5、 社会环境与理念困境
首先，由于政府雇员制度是舶来品，且对于我国大部分人来说无疑是个新鲜事物，认识并接受它需要一个过程；况且，我国目前正处于市场经济体制发展与转型的重要历史时期，对从西方舶来的先进的政治思想与政治理念的本土化过程也难免出现急躁与冒进的导向，让很多人感到迷茫并难以平静对待这一趋势。其次，政府雇员制因为其本身的特性也让某些人特别是我国广大的公务员难以理解和认同。公务员制度在我国引入的时间虽然不算长，但是相比于政府雇员制来说，仍然有较深的认识基础和较高的认同程度。政府雇员制是为了引入人才，那么公务员中就没有人才吗？为什么要从外部引入，而不从内部挖掘呢？ 这种思想也是很多公务员难以认同的地方。我国是官本位思想比较严重的国家，长期以来奉行“学而优则仕”、“升官发财”的金科玉律。政府雇员是市场化的招聘途径产生，而公务员则是公开在全社会招考。在这些情况下，偏偏政府雇员这些政府机构的新来者又获得了现有公务员2 - 15 倍的高薪[6 ] ，就更让他们难以信服，久而久之可能会在政府里形成两套体系和两套结构，不但对政府工作开展不利，也违背了政府雇员制的初衷。
6、 法律和法规困境
首先，从当前我国各个试行政府雇员制的地区出台的相应办法来看，确实在一定程度上为政府雇员的激励和管理发挥了积极有效的作用，但是许多地方的实施办法在关键问题上不统一，甚至有很大的区别。最典型的例子是在《吉林省人民政府雇员管理试行办法》中明确规定：“政府雇员不具有行政职能，不行使行政权力，不占用政府行政编制。”而《深圳市机关事业单位雇员管理试行办法》则规定：高级雇员不但可以占用行政编制，而且还可以担任行政领导职务，行使管理权力，在工作范围上不仅包括在政府进行一般的管理工作，还涉及事业单位。深圳市与吉林省的管理办法相比在某些地方有质的不同。其次，政府雇员制配套制度欠缺。我国至今没有一部法律为“政府雇员制”提供明确的法律依据。即便是新近通过的《公务员法》也没有对“政府雇员”做出规定。同时，有关政府雇员的相关劳动、保险等法律法规也欠完善，甚至是空白。如果没有强有力的法律保障，那么政府雇员制度在当前我国官本位思想严重以及腐败现象滋生的状况下，一定会在运行过程中出现偏差， “任人唯亲”和“近亲繁殖”等现象必然出现，与其初衷背道而驰。
7、 人事管理机制困境
不可否认，政府雇员制的施行，能够在较短的时间内弥补政府专门人才的不足，改善政府人才的组成结构，提高用人方式上的灵活性和多样性。但是不难看到，由于我国政府雇员的录用太过于依赖政府机构的主导性，简单而又缺乏科学性，最致命的缺点就是极有可能成为另外一种方式的腐败，某些领导变相安排自己的关系户进入政府部门，成为政府规模扩张的另外一种途径。对政府雇员的考核、晋升等也缺乏公正、科学的指标和程序。另一方面，政府雇员制度过于重视人才的引进，而轻视利用现有的公务员人力资源，轻视甚至忽视人才培训。我们知道，政府用人的根本之道在于培养人才和留住人才，如果政府公务员的素质大幅度提高，必然会减少对政府雇员的需求。因此，政府应当重视对现有公务员资源的利用和培养。此外，政府雇员制度不是拿政府雇员来应急的，政府录用人员应当有系统的计划，不能治标不治本。政府雇员制度并不是简单的从社会上雇佣一些专门人才，它是围绕公务代理制度形成的3 ] 。我们认为，政府雇员制不应当只是政府人事制度的变革，而且也应当把它看作是政府在行政方式上的一种变革。
8、 效率与成本困境
很多学者认为，实施政府雇员制度在很大程度上提高了政府行政管理的效率，这是因为政府雇员在工作中是吃技术饭的，可以“两耳不闻官场事，一心只读技术书”。这样就能置身官场之外，不用应付复杂的人际关系，进而有利于提高政府工作效率。但在当前政府雇员制度运行过程中，出现了新的情况。因为政府雇员的考核与聘用很大程度上掌握在用人单位手中，在这种情况下政府雇员不得不去搞好与领导的关系，以便获得高薪和续聘。政府雇员一旦进入政府体系，很难保证不被官场气氛所影响。此外，政府雇员制度的施行会造成公务员队伍工作效率降低，产生“偷懒”的思想。
四、完善我国政府雇员制的路径选择
政府雇员制作为政府人事管理制度改革的一种探索，在试行阶段出现一些问题是在所难免的。它必然要随着社会环境的发展变化而不断地发展完善。我们应当正确地对待这些问题，根据具体的实际情况，借鉴西方的成功经验，在实践探索中不断地反思与总结，寻求合理而有效地解决路径，使之不断完善，发挥制度本身所具有的最大功效1、重视政府雇员制的法制化建设，让政府雇员制健康成长
首先，要尽可能完善相关的法律、法规。在对各个地区政府雇员制的实际问题进行研究的基础上，中央政府应当对政府雇员制出台统一的管理办法，以避免出现各个地区政府雇员制在某些关键问题上有质的区别，造成混乱；其次，有关部门和立法机构应尽快制定或完善有关政府雇员的劳动、社会保险等相关的法律法规，切实保障政府雇员的利益，为政府雇员的工作提供坚强的法律支持；最后，应当给政府雇员制以应有的体制空间，明确政府雇员的身份。是否可以借鉴西方国家处理政府临时雇员与终身雇员的一些做法，通过制度尝试将政府雇员与公务员统一起来，辩证地看待他们之间的关系，而不应当在两者之间有制度性的鸿沟。这样可以避免在政府内部出现两种体系，进而造成多种机制并存的制度性浪费。
2、切实进行政府管理理念创新是实施政府雇员制、打造服务型政府的前提
任何行为都是一定意识支配下的产物，政府职能转变同样是在一定观念的支配下进行的。作为政府在行政活动中形成的有关政府管理基本价值取向的行政理念，是政府行为的灵魂。政府应当切实进行管理理念创新，切实更新观念，培育和树立创新意识和服务型政府理念，要尽快认识并接纳政府雇员，并支持政府雇员在行政活动中开展工作。我们应当吸收新公共服务管理理念，把“企业家精神的合理因素加以吸收并运用企业的运行机制和方法”[3 ] ，切实树立服务政府意识，从而使具有中国特色社会主义的公共管理体制形成更具有创新活力的一种崭新机制，切实推进我国服务型政府构建的进程。
3、建立公正合理的考评体系与监督机制
为防止由于考核标准不明确、程序不严密而使评价失去客观性，对政府雇员的考核与评价， 一方面，应通过专家组或者中介组织的形式，建立起科学严密的评价标准和考核体系，以保障对其考评专业化、科学化、客观化；另一方面，要建立相应的政府雇员监督机制，对其行为进行规范、约束，防止失职或渎职行为发生给国家和社会造成不必要的损失。要强化目标管理和完善评估机制，做到公平、合理的考核与评定，做到奖惩分明，从而有效地激励政府雇员的工作热情和进取精神。4、设计制定与市场水平吻合的柔性薪酬体系
设计制定科学的、合理的、动态的薪酬体系是完善我国政府雇员制的重要内容之一。政府雇员应实行按岗定薪，按绩效定薪，按任务定酬，通过薪酬体现人才的价值，使其薪酬水平与市场保持基本一致的同时，也要防止通过推行政府雇员制变相提高公务员待遇及扩大人员编制，严格控制政府人力资源成本；另外一方面，我们要适应市场经济发展的需要，参照现代企业薪酬管理的经验，建立起公正、合理、动态的薪酬激励机制，根据市场经济的变化及时调整薪酬水平，通过柔性的薪酬体系有效的激励政府雇员，从而提高政府雇员工作绩效和政府公共服务水平。5、进一步完善政府雇员制的配套保障措施
即使是最完善的制度也需要一定的配套措施作为依托和补充，政府雇员制作为我国一种全新的政府用人体制，其相关的配套保障措施非常的不完善。如果政府雇员制的相关保障机制没有跟上，很容易导致政府雇员制推行的停滞甚至倒退。政府雇员制的保障机制最重要的是两个方面，一是在任期内，应保障政府雇员可以通过司法渠道维护其合法权益，对雇佣期间发生的争议应由独立的仲裁机构进行裁决；二是在雇佣期后，需要一些后期的保障配套措施，以解决雇员任期后的再就业、医疗、养老、保险和住房等问题，免除雇员的后顾之忧。6、秉承实事求是的基本原则，防止政府雇员制泛化
一方面，政府部门或者用人单位应当充分秉承实事求是的原则，充分考虑本地区的实际情况、经济水平、现实需要和运作成本，不能盲目的跟风，玩“政府雇员秀”。北京大学政府管理学院教授谢庆奎认为，政府雇员制在基层政府中推广有难度，现阶段应当限定在中央政府和省级政府中[4 ] 。我们认为，考虑到现实的情况，个别的情况也应当特殊的对待，有迫切需要也有条件的地区，可以引入政府雇员制。即便如此，也应当对此有清醒的认识和系统的计划，在实施前应进行成本效益分析和外部性论证。另一方面，在政府实践过程中，要切实防止政府雇员制泛化。要切实防止政府雇员制规模盲目扩大；防止政府雇员高薪低效；防止政府雇员制成为某些地方无形的政绩工程；防止利用政府雇员制滋生腐败现象
总的来说，政府雇员制作为一种用人观念上创新和突破的弹性组织机制，适应中国目前逐步完善社会主义市场经济体制的要求，反映了新公共管理的精神，体现了现代官僚制度的功绩制、契约化精神。政府运用雇用合同管理的方式，建一种灵活有效的用人机制，能有效解决“铁饭碗”、终身制和人员沉淀、固化等问题，有利于满足政府对高层次人才的需要，有利于降低行政成本、减轻财政压力、提高行政管理效率。实行政府雇员制，也特别适应我国加入WTO后政府面临的新形势，对进1步强化政府宏观管理和公共服务职能，促进社会主义现代化建设事业实现跨越式发展，全面落实“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的科学发展观，促进经济社会和人的全面发展”，都具有十分重要的现实意义和影响。
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