衡阳市棚户区改造调查
2014-06-18 19:03 作者：拆迁律师
城市和国有工矿棚户区改造是一件大事，也是一件急事、难事。为推进我市棚改工作，根据市委主要领导指示，市委政研室近期进行了专题调研。现将有关情况报告如下：
一、棚改势在必行
城市和国有工矿棚户区是指国有土地上简易结构房屋较多、建筑密度较大、房屋建成年限较长、使用功能不全、基础设施简陋、安全隐患突出的居住区域。集中成片棚户区是指集中居住50户以上的居住区域。其中，城市棚户区为城市规划内的棚户区。国有工矿棚户区为城市规划外的独立工矿棚户区。
（一）基本情况。根据摸底统计，我市棚户区总面积约139.9万平方米，总户数32312户。其中，城市棚户区111.13万平方米（包括规划内工矿棚户区67.3万平方米、居民成片棚户区12.6万平方米、零星危旧房31.2万平方米），国有工矿棚户区28.8万平方米。在城市棚户区中，按城区分，珠晖区69.8万平方米、占城市棚户区面积的62.9%，石鼓区19.7万平方米、占17.7%，雁峰区15.5万平方米、占14.0%，蒸湘区6.2万平方米、占5.6%。按居民收入分，低于城镇人均可支配收入40%以下的家庭（低收入家庭）11910户、占总户数的49.9%。按房屋结构分，砖混结构48%，砖木结构42%，木板房和简易工棚10%。按区域地段分，城市棚户区主要包括：衡州大道棚户区、商业步行街建设工程棚户区、五一路建设工程棚户区、湘桂复线建设工程棚户区、蒸阳路延伸建设工程棚户区、黄茶岭正街及东升街棚户区、合江新村棚户区、癞子石地段棚户区、衡托公司棚户区、二七二棚户区、纺织新村棚户区等9处。国有工矿棚户区主要包括：常宁水口山棚户区、衡阳县界牌瓷厂棚户区、祁东县白地市水泥厂棚户区、耒阳湘南监狱棚户区等15处。（见下表）
表一：城市棚户区改造摸底情况统计表
表二：城市规划外国有工矿棚户区改造摸底情况统计表
（二）成因分析。我市棚户区规模较大，成因复杂，归纳起来主要有三种类型：一是自然聚居型。我市地处水陆交通要道，历来就是湘南重镇。长期以来，在城市的角落或边缘地区，汇聚着一批从事简单商业、手工业和重体力劳动者，他们经济收入低、社会地位低，自行搭建简易房屋居住，久而久之形成棚户区。如珠晖区粤汉码头、癞子石、板子厂、晏家坪地段，雁峰区珠江桥银楼三角区，蒸湘区蒸湘街道太平一社区防疫站周边基本属于这种类型。二是城市扩张型。随着城市化步伐的加快，一些城郊村民转为市民，但居住房屋并没有得到较大改善，加之房屋系村民自建，建筑质量和建筑标准本来就不高，历经岁月早就破烂不堪，有的还存在乱搭乱建现象，与周边高楼大厦形成强烈反差，成为典型的“城中村”。蒸湘区红湖社区易赖西街、学院路社区王大屋基本属于这种类型。三是企业家属区型。我市国有企业在五十年代至七十年代，陆续建设了一批家属宿舍分配给职工居住，带有单位福利房性质。随着国企改制，企业生存环境急转直下，再也无力对这些住房进行维修、翻新、重建，房屋质量和基础设施经过几十年后严重老化，已经达不到正常居住条件。如二七二社区、纺织新村、联盟山社区（衡拖公司）、珠晖区苗圃街道老铁道职工宿舍区、合江新村等。
（三）主要特点。 从调研的情况来看，我市棚户区分布范围广，建筑质量差，社会管理弱，改造难度大。突出表现为“四个差”：
一是房屋质量差。现有棚户区多建于上个世纪60-70年代，最早的建于40年代，面积窄小，年久失修，通风不畅，采光不足，基础下沉，墙体开裂，许多是砖木结构、木板结构，甚至还存在黄土夯筑的房屋。比如，珠晖区二七二社区D级危房面积达9万平方米，甚至有些职工居住在由猪圈改造的简易房屋内；癞子石地段棚户区多建于上个世纪40-60年代，多为木板、土木、砖木结构，C级、D级危房较多。
二是居住功能差。棚户区大多缺乏统一规划，照明、排污、环卫、消防设施老化落后，一般没有单独的厨房和厕所。多数棚户区地势低，排水不畅，一到雨季便成涝洼区域；雨天污水横流，暑天蚊蝇肆虐，冬天积雪成堆。雁峰区联盟山社区80%没有独立卫生间，黄茶岭棚户区60%以上没有独立卫生间、人均居住面积在5平方米以下。
三是家庭条件差。中等以上收入家庭早已通过房改或购买商品房离开了棚户区。目前棚户区成为低收入弱势群体的聚集区，居民普遍无职业、收入不稳定、支付能力低，单纯依靠他们自身的收入，是无法改善住房条件的。比如，二七二社区83.6%的职工家庭人均月收入低于600元，纺织新村80%的居民下岗失业、50%的家庭靠低保维持生活，石鼓区五一新村90%、雁峰区黄茶岭棚户区90%、联盟山社区70%以上是低收入家庭。
四是社会治安差。棚户区居民表现为“三多”：老弱病残多、下岗职工多、租房的无业游民多。居住人口复杂，生活环境较差，文化素质较低，基层管理薄弱，法纪观念淡薄，“两抢一盗”案件多发，计划外生育人员较多。这些居民在就业、收入、住房、生活习惯和思维方式与周围形成较大反差，极容易导致其道德观、价值观发生扭曲，形成逆反心理和不良情绪，若疏于引导和管理，将成为社会稳定的一大隐患。
（四）前段棚改工作。我市一直高度重视保障性住房建设，特别是2008年以来，结合旧城改造、重点工程建设、直管公房危房改造、廉租房及经济适用房建设，做了大量工作，已经改造了部分棚户区。一是政府部门主导改造。通过货币安置、廉租房、经济适用房、拆迁安置房和商品房等实物安置形式，结合重点工程建设，市本级共改造8500多户、30万平方米，规划外工矿棚户区改造1000余户。二是棚户区居民自发改造。主要是城市规划区内的工矿企业引进开发商投资，改造产权明晰、地段较好、较具商业价值的棚户区，象粤汉街道改造安居里社区600户、5500平方米，南方化工厂引进生源百货改造200多户。全市自发改造完成的棚户区有4000多户、20万平方米。三是摸清底数、启动部分项目前期工作。前期基础工作扎实推进，今年调查摸底工作基本完成；目前有5个项目已经办理建设工程规划手续：七一O华联社区廉租房项目、二七二廉租房项目、车江铜矿廉租房项目、雁峰区衡州大道建设工程棚户区改造项目和黄茶岭正街棚户区改造项目；2个项目已经办理用地审批和方案审批：商业步行街建设工程棚户区改造项目、蒸阳南路延伸建设工程棚户区改造项目。
二、棚改正逢其时
近年来，我市经济社会发展持续向好，新型城市化步伐加快推进，保障性住房政策体系不断完善，棚户区居民改造愿望强烈，各种利好因素多重叠加，为棚改工作提供了有利契机。
一是政策引擎好。各级政府支持和棚户区改造的政策，是棚改工作最大的驱动力。在中央层面上，国务院2007年下发了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，2009年住房城乡建设部、国家发改委等五部门下发《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》，2011年中央经济工作会议明确提出了“加快棚户区和农村危房改造”的任务。在省级层面上， 2010年9月，出台了《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的实施意见》。12月22日，周强书记在视察衡阳时强调“要加大棚户区改造力度”。在市级层面上，2008年以来，我市每年都要集中精力办几件民生实事，从背街小巷、四场一厕、公园免费到六进社区等，切实提高了老百姓的幸福指数。2011年，大规模启动棚户区改造正逢其时。
二是发展推力大。经济社会的快速发展是棚改工作最现实的驱动。近年来，我市经济社会发展步入快车道，经济总体实力跻身全省第一方阵，城市规模进入特大城市行列，现代化水平不断提升，人民的自信心、自豪感得到加强。但是棚户区的存在，与我市经济社会发展高歌猛进的现状、与建设现代化宜居城市的定位、与人民群众的期望极不相称，出于提升城市品位、改变城市面貌、完善城市功能的需要，出于改善老百姓生活条件、让老百姓享受改革开放成果的需要，必须加快对城市棚户区进行集中改造。
三是群众愿望强。棚户区居民要求改造的强烈愿望是棚改工作最直接的驱动。从我们调研走访的群众了解到，98%以上的棚户区居民是非常希望得到改造的，而且希望越快越好。二七二社区原企业在建厂初期，在上世纪六十年代初以较短的时间于划定的职工居住区域内兴建了近200排砖木结构的棚户平房，用于安置从全国各地抽调来的干部、工程技术人员和工人。这些棚户平房现在早已属于危房，但至今仍然居住着中国核工业事业发展建设的第一代创业者，他们改造居住条件的心情十分迫切。石鼓区香庵山现有居民231户、486人，房屋面积2225平方米，大部分承重梁偏移、开裂，居民改造要求也十分强烈。
四是市场氛围浓。市场作用是棚改工作最有力的推手。我市房地产业经过二十多年的发展，市场机制较为完善，市场运作氛围浓厚。不少开发商早就瞄上了棚改工程，或与各城区密切接触商谈，或持币观望等待政策靴子落地。特别是省里《实施意见》明确了“可以采取市场运作方式组织建设”，给有志改造的开发商吃下了一颗定心丸。我市部分棚户区地理位置较好，交通方便，附近配套生活设施齐全，商业开发价值较大，加之棚改项目可以享受省级重点项目的优惠政策，在融资、土地、税收、规费、审批等方面都可以享受较大的优惠，社会资金高涨的积极性将有力地推动棚改工作。
三、棚改起步维艰
棚改工作牵涉面广，政策性强，面临诸多困难和问题。
（一）资金筹措难。资金缺口大是棚户区改造面临的最大问题。一是居民筹资难。棚户区建筑密度大，大房接小房，小房再接窝棚，多数家庭几代人生活在一起。“屋里小半间，头顶能望天，四世同堂住，睡觉肩挨肩”是其真实写照。国家强制标准规定的住宅设计最低套型建筑面积为40平方米，城镇居民人均住房面积小康标准为13平方米。而按目前棚户区改造建设的标准，最低套型应在50平方米以上。我市棚户区许多家庭原有面积只有约20平方米，要住上50平方米，至少得筹集30平方米约3万元的建安资金，对于低收入棚户区居民来说，无疑有些困难。二是企业筹资难。列入棚户区改造的国有企业大都破产、停产，处于资不抵债状态，有的甚至一穷二白，很难拿出资金投入改造。比如，港务处在改制时把职工宿舍用地连同厂房一起卖掉了，却没有预留职工住房安置费用；衡阳拖拉机厂从90年代开始就被市政府列为特困企业，企业连职工生活费、三金都无法保障，厂内有22栋838户急需改造，根本拿不出一分钱。三是社会筹资难。部分城市棚户区尤其是零星危旧房处于城市的“死角”，在城市商业和住宅地块的夹缝中栖身，容积率相当高，相对空间狭小，拆建比例较低，建设规模有限，房地产开发利润空间不大，社会资金参与改造兴趣不大、积极性不高。
（二）拆迁安置难。拆迁安置是棚户区改造面临的最棘手问题。棚户区千差万别，大家都迫切希望改造，然而一旦面临拆迁安置，各自的心态和出发点又有很大不同。一是拆迁标准不一致。有的棚户区位于城市较为繁华地段，居民对拆迁补偿期望值很高。据调查了解，在过去改造过程中，部分开发商为了加快进程，图省事，肆意抬高拆迁标准，扰乱了拆迁市场。珠晖区曾经达到了一赔一点八，雁峰区也出现过一赔二甚至一赔三的现象。这样，无形之中助长了部分居民“水涨船高”、“看样学样”的心态，如果不统一标准，势必引发矛盾纠纷和扯皮现象。二是“三无”建筑赔偿不好办。在“城中村”和一些工棚区内，乱搭乱建现象非常普遍，无房产证、无国土使用证、无规划许可证的临时建筑随处可见。这些临时建筑都是当地居民的“命根子”，有的因为房屋面积小而扩建，改善了一家十几号人的居住条件；有的因为临街搭建简易门面出租，养活了一家人，改善了生活条件。在蒸湘区易赖街、大元头两个片区，这种事实房屋、事实门面最为集中，存在年限也最为久远，大多在十年二十年以上。棚改拆迁，这类房屋非拆不可，但是如果真来赔偿，却又缺乏充足的法律依据和政策规定，导致拆迁工作人员陷入“两难”境地。三是异地安置不乐观。在珠晖区，有近30万平方米、占全区改造总任务43%的棚户区属于城市发展的“边角余料”，这类棚户区基本上属于拆了就不能再建的范畴，规划上、消防上都不允许新的建筑物拔地而起。但由于是市中心，当地居民对拆迁补偿的期望值相当高，大多要求原地安置，待价而沽的心态明显，要求他们异地安置无异于“火中取粟”。蒸湘区南华大学北门吉祥社区有一条巷子，道路一侧由于开发商的开发已经改造完毕，另外一侧破破烂烂，不堪入目，四面被新建的高层楼房包围，根据规划部门要求也不能再建。偏偏这些居民抱残守缺思想严重，“故土”情结难以割舍，如果提出让他们异地安置，也是一件非常不容易的事情。四是少数居民认识不统一。少数居民在拆迁认识上还有抵触情绪，有的人是经济困难无力再购新房不愿拆迁，有的是依赖中心区的就业和生活条件不愿拆迁，也有一些长期租用廉价公房的既得利益者，占着公房坚决不退，还有少数住户以不愿改造为由或提出过高的附加条件，这些都给拆迁安置工作增加了难度。
（三）政策落实难。目前，在出台的国、省棚改政策中，规定享有的优惠政策主要有三项：规费全免，土地划拨，每户省补一万元。而实际情况是，在我市过往的保障性住房建设和棚改工程中，只有城市基础设施配套费实行了全免，其它费用有的减半，有的没有一分钱减免。一些职能部门利益至上，以保人头、保运转为借口，不同意减免或只是象征性减免一点，或是以种种理由无限期拖延，导致保障性住房和棚改工程相关手续资料难以及时审批上报。另外，省补资金也一时难以全部到位，2010年省政府给衡阳下达的棚改任务是9000户，省补总额要达到9000万元，而实际下拨只有742万元，户平仅820多元。
（四）组织协调难。棚改项目办理一套完整的手续，涉及立项申报、国土供应、建设工程审批和招投标、规划报建、环保评估、拆迁安置等各个环节，牵涉的部门包括发改、国土、建设、规划、环保、房产、物价、审计、财政、金融、国资、民政、城管、文化、教育、公安、工商、税务等20多个部门。经历的环节多、部门多，要办的手续多，如果组织协调不够，政令不畅，往往一个环节的延误就会影响全部手续的审批进度和整体工程的建设进度。
四、棚改考量能力
棚改是一盏灯，照亮普通老百姓的生活；棚改是一面镜，演绎社会文明、城市进步的轨迹；棚改是一把尺，考量各级党委政府的执政水平和执政能力。从我市实际出发，建议用三年时间，基本完成棚改工作任务。具体分解为：2011年，全面启动棚户区改造工作，完成三分之一以上集中成片城市和国有工矿棚户区改造；到2012年，基本完成集中成片城市和国有工矿棚户区改造；到2013年，基本完成城市和国有工矿非成片棚户区和零星危旧房改造，使棚户区居民的居住生活条件得到明显改善。
（一）优惠政策要到位。优惠政策能否到位事关棚改工作成败。要把国、省有关优惠政策落实到位，当务之急是要制订出台我市棚改工作的实施细则，把各项优惠措施细化、硬化，结合衡阳实际提高相关政策措施的可操作性。一要落实规费全免政策。对涉及地方收入和部门利益的收费项目，要本着“一切为棚改让路”的原则，不折不扣予以免除。建议学习外地成功经验，专门开辟棚改项目“绿色通道”，有关职能部门全部聚集办公，一条龙服务，一站式审批，清一色免单，为棚改大开绿灯和方便之门。对国补和省补专项资金，要组织专班，及时跟进，确保资金入衡入户。二要落实土地划拨政策。对政府实施的棚改工程，要十分明确土地一律采用行政划拨的方式，免收土地出让金。国土部门要千方百计保证棚改项目土地供给，做到主动服务、灵活调剂、动态平衡。对社会资金参与开发的棚改项目，要秉承“降低成本，减少难度”的思路，改招拍挂为定向摘牌，确保开发商如期如愿获得有关地块，所产生的土地收益要作为专项资金，用于棚户区改造的统筹调剂和基础设施配套建设。三要确定拆迁补偿标准。针对当前混乱的拆迁市场和老百姓众口难调的心态，要采取快刀斩乱麻的工作方式，明确棚改工程系省市重点工程，拆迁安置采取“就地安置为主、邻近安置为辅”的办法，补偿标准执行“拆一赔一”，补偿方式以实物补偿和货币补偿相结合的方式，由拆迁户自主选择。实物补偿执行“原物补偿”原则，是住房补偿住房，是门面补偿门面。对于业已存在、时间较长的“事实门面”、“事实房屋”，建议市政府出台相关补偿细则，甄别年限，摸清面积，确定补偿标准。四要设立棚户区改造启动资金。万事开头难，难事开头更难。棚改工作需要大量人力物力财力，东北等地的成功做法是，设立改造启动资金，用于前期组织摸底、调剂各具体项目拆迁赔偿资金缺口、补充政府实施的有关项目建设资金。我市财政收入近几年快速增长，民生投入持续加大，建议设立改造启动资金，保障棚改工作开好头、起好步。
（二）运作模式要多元。要通过多元运作，有效破解资金瓶颈，扎扎实实把棚改工作落到实处。一是市场运作模式。这是一种最普遍的形式。辽宁省一些地市积极引进社会资金，鼓励社会资金完成棚改项目拆、赔、建、分配、服务全套程序，政府依据当地物价水平和消费能力，给予适当补贴，确保项目盈利能力3%左右。我市现有棚户区一些地段较好、商业开发价值较大，应该大力鼓励社会资金进入。针对我市实际情况，建议考虑棚改与开发相结合的方式，即允许开发商在同一个项目内，在完成棚改赔付面积的同时，允许其再建设开发一部分商用面积。棚改赔付面积享受有关优惠政策，商用开发面积完全按市场机制办事，收取全额国土出让金和其他规费。二是自主改造模式。主要是一些尚在正常生产经营的企业，在改造自己企业棚户区时，可以发动职工集资，建设职工经济适用房。比如二七二社区、冶金街道、车江铜矿、七一O华联社区等，都可以采用这种方式。城区一些居民经济条件尚可的棚户区，也可以由居民自主筹资、自主建设、自主分配、自主办证，同样享受土地划拨、规费全免的优惠政策。三是政府兜底模式。一些毫无开发价值的棚户区，以及零星危旧房，拆了不能再建的棚户区，必须由政府兜底予以解决。兜底的方式有多种，最有效的路径是城建投，由城建投负责拆迁，实行项目打捆，通过政府平台融资，异地集中组织安置。哈尔滨市是利用城建投完成棚改任务最典型的例子，哈建投作为全市所有棚改工程的唯一业主，对所有项目大包大揽，集中拆迁，集中安置，集中办理政策减免手续，国补和省补资金直接划拨到哈建投，由哈建投集中调剂使用。当然，在实际操作过程中，三种模式并非泾渭分明，完全可以共融互补，但一定要注重分类对待，因地制宜，成熟一个改造一个。
（三）组织协调要有力。强有力的组织协调是棚改成功的基础。一要加强领导。千难万难，领导重视、政策到位就不难。要成立由市委市政府领导挂帅的棚改工作领导小组。市级领导实行包片负责，一包到底，改造不完成工作不换人。各城区和有关职能部门一把手作为领导小组成员，对棚改工作公开承诺，递交责任状。二要明确责任。按照省里《实施意见》要求，我市城市棚改责任主体是四个城区政府，工矿企业棚改责任主体是工矿企业，直管公房棚改责任主体是市房产局，市属集体企业和企业改制未移交社会管理的棚改责任主体是各行管办。三要规划先行。坚持合理布局、因地制宜，综合开发、配套建设，提前做好棚户区改造规划，实现减量、增绿、留地、整容，提升城市形象，完善城市功能，优化资源配置。四要加大宣传。坚持正确的舆论导向，全方位、全过程、多角度宣传棚改的重大意义，宣传中央、省市优惠政策、推进力度和实施效果，宣传各地棚改工作成功模式，宣传改造中涌现的典型人物和典型事例，营造全社会理解支持棚改的良好舆论氛围。五要强化监督。通过建立专款专用制度，确保棚改资金安全；通过及时公布拆迁安置方案和补偿标准，接受社会监督，实现拆迁补偿安置的公平、公正和透明；通过监察、检察、公安、审计等部门全程介入，确保棚改工程成为阳光工程。
