早期管理思想由于只是对管理的零碎研究，还没有形成一个比较完整的管理理论体系，因此只能说是管理理论的萌芽。
14、15世纪，欧洲就产生了资本主义萌芽。到18世纪末，工厂制度的出现要求机器大工业的管理必须采用新的科学的方法，许多理论家，特别是经济学家在其著作中越来越多地涉及到有关管理方面的问题。 概括起来，主要有以下几方面： ⒈管理的职能； ⒉关于管理人员所具备的素质； ⒊关于动作和工时的研究； ⒋关于专业化和劳动分工。
上述各种管理思想是随着生产力的发展，为适应资本主义工厂制度发展的需要而产生的，虽不系统、不完善，也没有形成专门的管理理论和学派，但对于促进生产的发展和科学管理理论的产生和发展，都产生了积极影响。
中国传统的管理思想，分为宏观管理的治国学和微观管理的治生学。 概括为以下要点：
⒈顺道。指管理要顺应客观经济规律。 ⒉重人。包括两个方面：一是重人心向背；二是重人才归离。 ⒊人和。就是调整人际关系，讲团结，上下和，左右和。 ⒋守信。就是说治理国家必须言而有信。 ⒌对策。治国必须有预见性，有备无患，预则成，不预则废。 ⒍法治。建立法治体系，在法律面前人人平等，人人都得守法。
科学管理理论的主要内容是: (1)重视由下往上,注重基层人员工作方法的研究。(2)六项原则:科学方法工作原则、时间设定原则、按件计酬原则、计划与生产分离原则、功能理原则、管理人员专业化原则。(3)采用科学方法管理、训练人员。(4)提供标准化的工作环境和设备。(5)管理员与工作员要适度分工,去除权责不清的弊病,前者负责计划;后者负责执行。(6)将复杂的工作分析为数项简单、明确的工作,将工作程序科学化,再分别交由不同人员担任,员工只需要照章行事。(7)寻求客观的绩效标准,提高组织成员的工作效率。科学管理不仅仅是将科学化、标准化引入管理,更重要的是泰罗所倡导的精神革命,这是实施科学管理的核心问题。泰罗是科学管理的先锋,其追随者和同行者也对科学管理作出了重要的贡献。
谈谈科学管理理论对我们的启发意义。
首先,要牢固树立效率的观念。在泰罗的著作中,我们在许多地方可以看到他对于管理低效率的批评和对高效率的倡导。因为在他看来,“管理的主要目的应该是使雇主实现最大的富裕,也联系着使每个雇员实现最大的富裕”。如何才能实现最大的富裕?“就一个个人的情况来
说,只有当这个个人达到他的最佳工作效率时,也就是说,当他做出最大限度的日产量时,才会有最大的富裕”。联系我国还处于社会主义初级阶段的实际,虽然社会各项事业都有了较大的发展,人民生活也正走向富裕,但目前在社会的各个领域都存在着低效率的现象,也是不容回避的客观现实。它直接制约着社会的进一步发展和人民生活的进一步改善。这种现象的存在,固然有多种原因,但管理不善应是其中的一个重要原因。因此,我们应当时刻把提高工作效率作为我国企业管理、政府管理和社会管理的中心环节,这样做既是邓小平“三个有利于”标准的要求,也是社会主义市场经济发展中效率优先的基本要求。
其次,要养成合作的精神。泰罗把劳资双方的合作也就是管理者和被管理者的合作上升到科学管理实质的高度来认识。虽然这种观念在他所处的那个时代和社会很难实现,但他却揭示了管理中的一个基本道理:人与人之间的合作能够给合作各方带来更大的利益。当前,我国正在建设社会主义市场经济。市场经济不同于以自给自足为特色的自然经济,也有别于以行政指令为基础的计划经济,它是一种广泛分工基础上的交换经济。在其运行过程中,每个市场主体都追求最小的投入最大的收益,而且他们都只拥有部分经济资源,彼此必须进行资源和产品交换才能从事经济活动,并藉此实现各自的经济目标。这就使得各市场主体之间形成了既相互竞争相互矛盾又相互合作相互依赖的关系。市场经济运行的这种特点,决定了我们在建设社会主义市场经济的过程中,既要有竞争的精神,又要有合作的精神,二者都必不可少。应当指出,现代市场经济所要求的合作内容比泰罗所要求的广泛得多。泰罗所讲的合作主要是针对企业内部而言的,而在现代社会,不仅要求组织内部上下左右之间形成良好的合作关系,而且要求组织及其员工要与社会建立广泛的合作关系,这样,组织和个人才有广阔的发展空间。综观现实社会,由于竞争激烈,人们特别注意和强调竞争精神的培养,这固然有必要,但不能因此忽视了合作精神的养成。现代社会新的理念是在竞争中实现各方双赢或多赢,从这个意义上说,合作尤为重要。
最后,要处理好技术与管理的关系。如前所述,泰罗当时之所以要推进管理变革,使企业管理由经验管理向科学管理转变,其主要动因之一,就是企业存在着技术先进管理落后的矛盾。许多企业管理粗放,工人因怕失业而怠工,劳动生产率普遍不高,生产达不到设计能力。基于这种情况,泰罗希望企业在技术进步的同时,借助管理的变革,实现更大的发展。的确,回顾近现代资本主义发展史,我们可以看到管理和技术之间有着密切的关系,这不但在泰罗时代有明显的反映,而且在此后许多国家的经济发展中得到验证。二战后,美国人的说法是三分靠技术,七分靠管理,日本人的说法是技术和管理是经济发展的两个轮子。而我国不少领域都存在着技术先进管理落后以及技术落后管理更落后的矛盾,如一些国有企业只注意引进技术和设备,不注意改进管理,投入生产就亏损;一些地方政府部门没钱购买先进的办公设备,却舍得用公款大吃大喝;等等。因此,我们应当正确认识技术和管理的关系,树立技术和管理并重的观念,在重视运用先进技术的同时,注意加强管理体制改革与建设,从而真正使先进的技术和先进的管理相得益彰,不断提高劳动生产率。
决策的前提和准则
一、决策的前提
西蒙在《管理行为》一书中指出，决策本身并不是不可分解的单位，人们的决策是“由前提推出的结论”的过程。“因此，在我们看来，进行分析的基本单位是前提，而不是完整的决策”。而短项决策事空L是包含着大量前提的组合。西蒙对决策进行分析，是一种创新。
(一)价值前提
价值是指决策者的价值观、伦理道德和某些心理因素，表现在：主要
1．组织的目的。西蒙认为“人的大量行为都是富有意图的，尤其是管理组织中的个人行为，也就是说，它们是意在目标或指向目的的。这种目的性导致了行为的整合模式。假如没有这种目的性，管理也就失去了意义”。所以，组织目的是一切管理决策的前提。任何一个组织都应首先确定明确的目标及达到目标的手段和途径，以给个人提供决策的基本价值前提。
2．效率准则。管理是组织决策者有效地利用各种资源的活动，它是依靠组织决策者来进行的，因此，组织必须为这些决策者个人确定出另一价值前提——效率准则。西蒙认为，理解工商组织中效率准则的应用最为简单。在工商组织中，效率准则表现为从个人的所有可以利用的备择方案中，选取一个给组织带来最大净收益的备择方案。“这种‘财务决算表’式的效率包括两种情形．一方面，如果把成本(费用)视为固定的，则谋求最大收入；
另一方面，如果把收入视为固定的，则谋求最低成本。”在实践中，“我们谋求最大值的真正的东西，乃是上述两者(收入与成本)的差额。”推而广之，“效率准则指的是，在所用资源一定的情况下，选择能产生最大效益的备择方案”。
在讨论效率准则时，西蒙指出，“应用于管理决策的效率准则，酷似经济理论中的效用最大化概念。”这两个命题除了形式相似，基本假定也相似。它们都假定可以利用的资源是稀缺的，而且有关的活动都是为产生正价值(产出)而进行的活动，最后，它们均假定了衡量产生所用的价值的可比性。西蒙认为，随着进一步的研究，“我们将会看到，管理决策问题可以转化为生产管理问题，从经济理论领域发展起来的概念和定律，在管理决策上有着广泛的用武之地。’’但西蒙又特别强调“我们应当认真记住效率准则与效用最大化这两命题之间的区别。”“要注意，我们这里并没有断言效率准则总是支配着管理者，支配着决策；而是说管理者及其决策如要具有理性，就必须受效率准则支配。我们根本没有说这样的理性是真实行为的普遍特征。相反，在经济文献中，效用最大化说教……至今仍被用来描述市场中的真实行为”。
3．个人对组织的认同(忠诚心)。西蒙认为，个人对组织的认同，或忠于组织的现象，在管理上发挥着非常重要的作用。“一个时时而临冰箔的管理者，如果不得不根据人的全部价值观念去评价那些决策，那么，管理当中就不可能有理性。如果他只需要按有限的组织目标去考虑决策，他的任务便是人力能及的了。”这样’，消防队可以全力注意火灾问题，卫生官员可以一心观注疾病问题，而对其中所含的专业范围以外的问题不予考虑。
任何有组织的团体的成员，总是倾向于把自己同那个团体等同起来，并以那个团体的代表自居。这种认同现象，是人类行为一个普遍特征。在制定决策的过程中，组织的成员正是在对组织的忠诚心的引导下、根据其行为会给组织带来什么样的后果来选择备择方案的。
当一个人加入到某一个组织中后，组织的目标往往是通过行使权力，强加到个人头上的，但逐渐地，组织目标很大程度上“内在化”了，体现在组织成员的心理和态度之中，个人也就养成了对组织的依附感和忠诚心，从而自动地(即无需外部刺激地)保证了个人决策与组织目标一致。组织的参加者，就是这样通过服从组织所决定的目标，通过逐渐将这些目标吸收到个人态度当中，养成了一个与他作为个人的个性颇为不同的“组织个性”，同时接受组织给个人指定的角色。这种组织角色和组织个性的建立，对管理决策是必不可少的。通过限定个人的角色及建立组织个性，实际上组织也就限定了个人决策和活动的范围，从而组织就将其成员所面临的决策问题，约减到了他们力所能及的程度。
但是，对组织的忠诚心，也给管理工作带来了一些不应低估的困难。其一，当在必须权衡组织成员所认同的有限价值和其它价值时，那些习惯‘了束缚的成员往往难于做出正确的决策。这在大型管理组织中表现突出，成为它的所特有的部门间冲突的一个主要原因，因为这类组织中的成员不是把自己与整个组织视为一体，而是与组织的某个单位(或部门)认同，所以当自己所在单位与整个组织发生利益冲突时，他会认为前者比后者更重要。其二，所有部门、单位的头头几乎都会因为这种认同而无力处理本位与整个组织发生利益冲突时，他会认为前者比后者更重要。其二，所有部门、单位的头头几乎都会因为这种认同而无力处理本部门与其它部门间的资金平衡问题。因此，在管理系统中，层次越高，必定出现管理者考虑范围内的社会价值因素越是广泛，而这时评价上出现偏差也就越有害。
4。个人价值。个人价值是指组织内部成员的个人动机、心愿、欲念、需要等，它对于管理来说，是已知的条件。个人价值同样是管理决策的价值前提。
西蒙认为，如果牺牲组织的价值(即组织目标)来追求个人价值，那么组织的运行不会是有效率的。为了使组织充满活力，需要不断地寻求个人价值与组织价值的最佳平衡。
西蒙认为，在组织中，选择备择方案和制定决策时所用的基本价值准则，主要是由组织的控制集团制定的，即“是由有权给所有参加者订立成员资格的那些人选定的”。无论是由哪些人行使基本价值准则的决定权，他们都试图通过组织来保证其自身的个人价值，还不管这些价值是否与组织目标一致。但是，他们的控制权并不意味着能实施无限的选择权，因为只有当控制集团有能力提供充分的刺激因素，维持其他参加者为组织做贡献，他们的控制权才会继续存在。无论控制集团的个人目标是什么，他们只有能维持住贡献对诱因的正差额，或者至少能维持两者的平衡，他们才能通过组织去实现个人的目标。西蒙认为，不论是工商组织，还是政府机构和非盈利性私人组织都会具有某种(或某些)平衡机制，以维持控制集团所获得的贡献和所支出的刺激因素之间的一种“满意的平衡”。
(二)事实前提
事实前提是指对能够观察到的事物及其运动方式的陈述。事实前提是可以通过经验或者观察、实验来验证真伪的，也就是说，我们可以通过检验来确定事物是否真与事实前提所描述的那样。如果所描述的事情发生了，我们就说那个陈述是真的；如果所发如果所描述的事情发生了，我们就说那个陈述是真的；如果所及生的是其它事情，我们就说那个陈述是假的。但这决不等于说我们能够事前确定其真伪，这就需要判断。西蒙认为，任何决策都是从事实前提中引伸出来的。
西蒙认为，用来评判决策中的“正确”一词，对价值前提和事实前提来说，存在着根本的区别。价值前提“正确”只有在人的主观价值上才有意义，它靠的是组织成员的一致。而事实前提“正确’’则意味着客观的经验真理。西蒙指出，每项决策都含有价值前提和事实前提，价值前提要以事实前提为基础，离开了这个基础，就不是一种正确的价值观。(三)环境、条件前提
所谓环境和条件是指决策对象事实因素和决策者价值因素以外的各种因素，如自然条件、资源条件、社会制度条件、科学技术条件以及人们的文化传统和风俗习惯条件等。所有的管理者都必须不同程度地考虑环境条件种种因素的力量。它们对整个决策，包括决策目标的确定、决策方案的选择以及决策方式方法的采用等都起着制约作用。对管理者来说，要改变这些因素几乎是不可能的，除了适应没有别的选择。管理者必须认真考虑环境条件，必须对影响他们决策的外部力量加以确定、评价，并做出反应。因此，在决策中，不但要看决策对象在事实上能够达到被认识的程度，决策者在价值判断上希望达到的程度，还必须看到由于各种环境和条件制约而可能达到的程度。实际上，决策就是这三者因素的综合。二、决策的准则
管理的核心是决策，决策的核心是选优，选优的前提是确定什么样的选优难则。在对决策方案的选优到底要坚持什么难则的问题上，西方经济学和管理学有两种不同的观点，一种是从“经济人’’和“完全理性”的观点出发，提出“最大化”、“最优化”的济人”和“完全理性”的观点出发，提出“最文化“、”员优化 购准则；另一种是西蒙等人从“决策人”和“有限理性”的观点出发，提出“令人满意”的准则。这一准则运用到企业决策中，就是追求适当的市场份额，而不是最大的市场份额；取得适度的利润，而不是最大利润；制定公平的价格，而不是最高价格等等。西蒙认为，人要做到完全理性或绝对理性，要有三个前提：其一，决策者对可供选择的方案及未来的后果要无所不知；其二，决策者要有无限的估算能力；其三，决策者对各种可能的后果要能排出一个完全而一贯的优先顺序。
但是，由于决策者在认识能力和在时间、经费、信息来源等方面的限制，不可能具备这些前提。所以，事实上人们不可能作出完全合理的决策。西蒙认为，人类实际的理性既不是完美元缺的“绝对理性”，也不是非理性的。他提出了“有限理性”的概念，并指出，人们在决策时，不能坚持要求员理想的解答，常常只能满足于“足够好的”或“令人满意的”决策。西蒙认为，从某种意义上讲，一切决策都是某种折衷。最终选定的方案，也不会尽善尽美地实现目标，它只可能是在当时条件下可以利用的最好的办法。我们所处的环境，必然限制着可以为我们所利用的备选方案，从而划定了目标实现程度的上限。
为此，西蒙在《管理行为》一书中提出在决策中要把完全理性的“经济人”假设，转变为有限理性的“管理人”或“决策人”的假设。这也就是从管理的角度出发，在现实生活里所见到的人的假设。西蒙指出这需要实行以下两个根本转变：其一，“经济人”寻求最优——从可为他利用的一切备选方案中，择其最优者。 “管理人’’则寻求满意——寻找一个令人满意的或“足够好的’’行动程序。其二，“经济人”同“真实世界”的一切复杂事物打交道，而“管理人”则认为，他自己头脑所感知的世界，是对纷繁噪乱的真实世界做过重大简化处理后所得到的一个模型。他在做抉择时所利用的是一幅简单的图景，也就是只包含他认为最要紧、最关键因素的一幅图景。“管理人”上述两个特征的意义在于：首先，因为他寻求满意而非最优，所以他不用考虑一切可能的备选方案，也不用确认存在着全部备选方案，便可以进行选择；其次，由于他不考虑所有事物之间的一切相互联系，所以能用相对简单的经验方法来制定决策。这些方法不至于给他的思考能力强加上无法负担的重任。
西蒙所提出的“令人满意”的决策淮则是符合实际的，也是符合唯物辩证法的。这正如英语中的谚语所说，“最好”往往是“好’’的敌人。因为，在任何选择中，如果不顾条件盲目地去追求“最好”，最后连“好”也找不到。但是，对此我们也不能做片面的理解。西蒙之所以提出通过用“令人满意”的准则代替“最优化”准则，并不是因为最优化不好，而是因为在现实中难以达到，即使达到往往也要花费很大的代价。而如果现实中具备了一定的条件和潜力，人们还是要尽量去追求更好。对此，西蒙也曾指出，在进行符合需要的选择中，“要求”或“标准”本身也是决策人所处的环境的一部分。因此，不应把标难看作是给定的。当替代的措施证明是容易发现的，就可提高标准，而难以发现时，就降低标准。如果一并考虑寻找替代措施的成本时，那么由于提高标准而得到的替代措施所产生的“边际改进”抵补了为寻找满足这个更高标准的措施所花费的“边际成本”时，这样所选定的替代措施将会接近“最佳条件”，由此可知，标准不应一成不变，它的高低应和寻找措施的成本相适应。
西方行政生态学理论对我国公共行政改革的启示 ．
行政生态学的研究至今已经扩展到诸多领域,行政生态学的相关理论尤其是里格斯的行政生态学理论已被应用得相当之广泛。作为一门新兴的系统行政学分支,行政生态学有着广阔而光明的前景。但我们纵观行政生态学的发展历程,行政生态学研究中也存在着一些缺陷,尤其是里格斯的行政生态学理论, 要对其成就和不足加以客观而正确的评价。
(一)“里格斯的行政生态理论相对于其他行政理论来说,其贡献主要表现在它是用一个系统和动态的观点去审视整个行政系统与其外部行政环境之间的关系”。行政生态学是以生态学理论和方法研究行政管理与其周围环境的一门科学。它把行政系统作为一个“有机体”,注重这个有机体与周围环境的互动性,这对我们研究行政管理学具有极大的启发意义。它标志着只在行政系统内部研究行政管理的时代的结束,开创了用系统全面的观点研究行政管理的新时代。
(二)里格斯在归纳了影响行政行为的行政环境的五大要素的基础上,根据其多年的实证性研究,创造性地提出了行政系统的三大模型,特别是棱柱型行政模型对于当前的许多发展中国家的行政发展仍具有很大的借鉴意义。伴随着行政生态学研究的深入,由于人口剧增、环境污染、食物短缺、能源紧张和资源破坏等环境危机的逐渐加深,行政生态学不仅对于发展中国家,对于发达国家的行政发展也具有重大借鉴意义。
(三)作为行政生态学理论研究的集大成者,里格斯对于三种行政模型所做的生态分析虽然一再标榜其研究的学术性,是一种非价值判断,不具有任何目的论的性质。其实作为一个具有美国优越意识的学者,他的研究始终是以西方为坐标中心的。他始终以西方的行政制度为理想模型,以西方社会的价值观念为判断标准,来区分和评价各种行政模型的优劣的。但随着行政生态学研究在世界各地的兴起,尤其是发展中国家对自身研究的加深,这种情况所造成的影响将会越来越淡。但是在学习中,这一点还是应该加以注意的。
(四)行政生态学的研究领域十分广泛,行政生态环境所包括的内容也是非常广泛的。但在诸多行政生态学的著作和理论中,列举的要素只是影响一国行政生态环境其中的大部分。这显然缺乏完整性、系统性。如在里格斯的理论中,就像有人所说的,“著名的里格斯行政生态学理论主要局限之一,就在于没有分析诸如自然环境对行政造成的影响,自然灾害对行政的冲击等等问题”。这就说明,行政生态学中还有一些重要的因素需要加以深入的研究,行政生态学的研究领域有待进一步拓宽,行政生态学理论的完整性和系统性有待进一步加强。
四、启示
(一)国内行政生态环境要求我们遵循行政生态学的相关理论经济上,改革开放以来,中国经济得到持续、快速、稳定的发展,社会主义市场经济不断完善,加入WTO后,我国将更加深入地参与国际化进程,这给我国的行政体系提出新的挑战,要求政府加强宏观调控能力,退出微观经济领域,引导和健全市场体系,加强市场监管力度;政治上,社会主义民主政治建设逐步完善,政治文明建设放在了同物质文明和精神文明建设同等的地位,但政治与行政职能界限模糊,“大政府、小社会”的现象仍然十分突出;其他方面,传统文化对行政体系影响至深,由于传统文化的相对封闭性,在行政运行中,普遍主义、法治、开放、创新等意识在行政体系中远未深入;此外,环境污染、食物短缺、能源紧张和资源破坏等环境危机以及自然灾害等因素也对我国行政系统的行政行为影响很大。面对这些环境,这就要求我们遵循行政生态学的相关理论。提高行政系统的行政效率,精简政府机构,加强社会主义民主政治建设和法治建设,提高政府的危机处理能力,普及环境保护意识,与时俱进,不断革新行政系统,实行可持续发展,使我国行政系统与行政生态环境相适应且达到平衡。
(二)国际行政生态环境要求我们遵循行政生态学的相关理论和平与发展仍是当今世界的两大主题。经济发展的区域化和全球化,促使经济资源在世界水平上大规模的重新配置,发展中国家的经济获得了较快速度的发展,使国家和地区之间的经济力量将走向某种均势。上世纪80年代以来,发达国家逐步进入后工业社会,在市场经济、政治体制相对完善和信息技术、知识经济相对发达条件下,纷纷掀起了行政改革的浪潮。并在行政改革的实践中,提高了其管理水平,促进了经济和社会的发展,满足更多服务需求,同时也增强了其国际竞争力。面对这些情况,这就要求我国政府必须提高其行政效率,以经济建设为中心,不断提升自身的国际竞争力。使我国政府的行政管理符合国际行政环境的基本性质,适应国际行政环境的现状和发展水平,适应国际行政环境的发展方向。
西方行政生态学理论对发展中国家的公共行政进行深入的探讨，试图为解决发展中国家公共行政面临种问题提出解决方案。我国是一个发展中国家，仍然处于传统大会向现代社会、计划经济向市场经济的转变之中，是一个多型的过渡型社会。公共行政在很多方面具有行政生态学理论所呈现的特征，并且我国的公共行政正处于极其关键的转轨时期，因此西方行政生态学理论对我国公共行政改写具有重大的指导意义和启示作用。
1 ． 实现由“ 问责” 到“ 问德” 的转变， 加强行政道
德建设行政道德， 是指政府工作人员行使公共权力、 管理社会公共事务、 提供公共服务过程中所必须遵循的道德行为规范。行政生态学认为公共行政是一个系统， 其运行效果如何不仅取决于合理的制度设计， 还必须有较高的行政道德与之相适应。 我国公共行政已开始探索建立“问责”制度， 新一届中央领导集体秉承“ 有权必有责、 用权受监督” 的理念针对重大责任事故兴起了“ 问责风暴” 。从罢黜卫生部长张文康、 北京市长孟学农， 到问责密云灯 会踩踏、 开县井喷、 吉林中百商厦大火、 阜阳劣质奶 粉事件以及中国疾控中心 S A R S病毒泄漏事件， 短短一年零两个月来， 罢官浪潮更加坚定人们对责任政府的信心。从制度、 体制层面进行公共行政的规范固然十分必要，但是塑造政府工作人员高尚的行政道德则更为重要的深层次问题，因为行政道德是公共行政的心理基础。亚里士多德特别强调对政治至善性的追求， 认为权力在运行中合乎理想的道德境界所表 明的是“ 一切社会 团体均以善业为目的” 。孔子则强调：“政者， 正也” 不受道德制约的行政人员及其行政行为，必然表现为官僚主义， 必然倾向利用一切机会以权谋私， 甚至导致公共行政的异化。
因此，对于官员要上升到“问德”的高度，即对有严重“道德缺失 ( e t h i c a l l a p s e ) ” 的人进行纠劾。这在发达国家已是常例，从克林顿的“ 拉链门”风波、韩国候选总理的文凭真假事件、日本阁员的逃交养老金丑闻到欧洲某国要人公车私用等问题，举凡违背诚信、 清廉等道德原则的行为，不论后果是否严重，一旦露出端倪， 当事人总是受到社会舆论的强烈谴责。同时，还要加强行政道德法制建设，从法律上保证“ 问德” 的进行。1 9 8 0 年， 美国第 9 6 届国会通过了第 3 0 3 号法案《 公务员道德法》 赋予了公务员道德以法律的意义 ， 对上至总统， 下至最低一级公务员的道德操守子以有效监督； 意大利也出台了《道德法典》，对公务员几乎所有的行为都作了限制性规定。所以，只有高度重视行政道德建设，才能保证掌握公共权力管理社会的精英具有高尚的道德水准， 才能从更深的层次上建设廉洁高效的政府。
2． 建立“ 多向度” 的行政决策机制行政决策是指政府为有效地行使行政管理职能， 根据实际需要，在可能的范围内，对国家公共事务做出分析，判断、选择和决定。行政决策是行政管理的核心，其正确与否涉及面广大，影响深远。所以，行政生态学理论认为行政决策的进行是一个极其复杂的过程， 必须考虑到众多的因素， 诸如“人民、地区、科学技术、 社会技术、希望和理想、灾祸以及人的性格”等因素。 我国行政决策机制中存在着严重的“ 单向度”现象，即在行政决策时往往围绕单一目标而忽视了行政生态的系统性特征。这种“单向度” 的决策在执行中会给行政生态系统带来了极大的破坏。常州政府部门出于过分追求政绩的冲动，作出实施“ 铁本”项目的决策，采取化整为零、分散报批等欺骗手段，非法占地 6 5 0 0多亩， 致使2 0 0 0多户无处安身，给国家和人们造成巨大损失， 严重干扰了中央的宏观调政策。西部的一些地方政府一味为争取国家退耕还林项目补助， 忽视大局利益， 实施了很多过犹不及的盲动行为。宁夏吴忠地区政府用推土机毁坏即将收割的千余亩麦子，而神木县不顾村民反对，竟将 4 0 0多亩灌木林全部毁掉， 更为严重的是陕西旬阳县强行推行退耕还林政策，致使五天之内连续发生了三起农民因不堪忍受而自杀的事件。这样的事例在 我国现实的行政决策中还广泛存在。 “ 单向度” 的决策， 由于其出发点是围绕一个单一的目标，这就使得行政决策在执行过程中必然会 牺牲人们的群体利益， 其效果自然十分差。因此，为 了更有效地推进行政改革就必须建立“多向度”的行政决策体制， 就是在行政决策时要充分地从多个角度出发，全面论证决策 目标的合理性以及由此而带来的后果，考虑到决策目标与环境、资源、生态、经济、社会之间的协调和互动。这种“多向度”的行政决策体制， 更能顺应经济社会发展的客观规律和社会规范，更能达到行政改革与社会生态大系统的平衡。促进公共行政和社会的良性发展。
3 ． 消除公共行政中的形式主义
行政生态学理论认为形式主义： 是指规定与描述之间， 正式的权力与生效的权力之问， 宪法、法律、条例所产生的效果之间， 组织、 统计资料与政府和社会的实际、 事实之间存在的差异的程度 。形式和实际之间的差异越大，一个系统内的形式主义就越多。 我国是一个发展中过渡型的社会， 因而我国公共行政同时受到新旧因素的双重影响， 因而具有较高的形式主义。这种形式主义表现在很多方面：虽然我国建立了完整的科层制政府， 但政府人员在精神实质上， 并未能达到韦伯在其科层制理论中所论述的水平； 虽然我国建立了市场经济的框架， 但政府干预经济的现象仍十分突出； 虽然我国制定大量的与社会文化生活方面相关的法律，但是很多并没有 得到很好的执行而是存在于政府的文件室内； 虽然宪法正当地把管理权赋予被选举出来的人民代表手中， 但是人民却由于缺乏种种参与的渠道而未能很好地管理社会的公共事务。这种形式主义是发展中国家普遍存在的现象， 它几乎弥漫于公共行政的一切方面。
这种形式主义极大地制约了我国公共行政的有效运行， 导致官僚主义盛行、 滋生腐败， 致使政府失灵， 削弱了公共行政管理社会的能力并最终导致政府合法性的丧失。所以， 要建立高效、廉政的政府体制，就必须消除公共行政中的形式主义。我们要通过提高公务人员的素质、建立有效的监督机制、完善法制等各种措施、 来达到规范与现实、 “ 既定目标” 和
“实际行动”之间的统一，从而杜绝形式主义。
4．行政改革的关键在于限制行政权力行政生态学理论认为棱柱型社会行政权力强烈地主导着经济， 最显著的特征是“价格不可决”，即：商品价格不完全由其价值决定， 而要受到许多非经济因素的影响，其中行政权力的影响最大，行政权力的界定问题对于当前我国行政改革意义重大。政府应当仅仅是充当“掌舵者”的角色，而不是“划桨者”的角色；是进行社会的宏观管理，而不是直接干预微观主体行为。然而，现实中行政权力直接干预社会经济事务的现象十分突出，造成了社会发展中的众多问题。当今，我国经济中出现所谓
的过热现象，应该是政府过热，而不是市场过热，甚至是市场未热，政府先热， 如“铁本事件”就由地方政府主导所致 。要真正成功地引导过热的中国经济实现软着陆， 政府必须避免依赖于严厉的行政调控手段，这会增加执行失误的风险， 对市场产生威吓作用。历史上，中国经济的大起大落都是由于政府重手重脚的干预造成。更有甚者，政府同微观经
济主体相互勾结，不断炮制出大量恶性案件，如广东南海市一家企业与地方政府、银行勾结骗贷 7 4亿款项。政府部门迟迟不能按照市场经济的一般法则来转变其职能， 已经成为我国经济和社会发展的一个主要瓶颈。
所以，只有限制行政权力、消除政府对市场行为的强力干预， 才能避免由于政府权力扩张而导致的机构膨胀， 才能使市场竞争得以健康发展， 才能防止政府官员的“ 寻租” 行为以及避免造成市场机制的停滞并最终促进社会经济的良性发展。总之，行政改革的中心环节就是在于限制行政权力。
奥斯本的企业家型政府理论无疑为当前我国行政管理制度改革提供了许多有益的启示。
1 ．公共管理观念上的创新。公共部门要适应经济和社会发展的要求，与时俱进，不断创新。创新是一个民族兴旺不竭的动力，创新也是公共管理水平不断提高的动力。正如管理大师彼德·杜拉克所说：“在纷繁变化的世界中，变是唯一不变的真理。”在公共管理观念创新上，要转变3 个观念，树立3个观念。第一，转变官本位的观念，树立公众为本，顾客至上的观念。公民是政府的顾客，政府施政目标应以公民需求为目标，强调对公众负责，并以公众满意不满意作为衡量公共服务质量的标准。要增强民众对公共管理活动的参与度，从制度上保证民众的利益得到充分的表达。第二，转变忽略成本，只管投入，不计产出的观念，树立成本效率观念。要克服政府部门不顾成本效益，浪费严重的现象，要按企业追求更少投入更大产出的效率原则，实现公共资源价值的最大化，减少不必要的浪费，追求投入产出的最佳效果。值得注意的，所谓成本效率观念，是指政府部门借鉴企业成本控制的方式，通过有效的管理和控制，降低管理成本，提高管理效率，而决不是让政府唯利是图，在公共管理活动中进行权钱交易，以权谋私，变成交钱才办事的机构。第三，转变采取垄断方式进行管理活动的观念，树立竞争观念。竞争是提高效率的有效途径，作为天然具有垄断性的政府，要善于引入竞争机制，建立起优胜劣汰的竞争机制。通过公平、合理竞争促进公共管理水平不断提高。
2 ．公共管理制度上的创新。公共管理观念上的创新是公共管理制度变革的前提，但要真正达到改革的效果，最终还要落实到制度安排上来。（1）扩大政府决策的公众参与。政府提供公共服务的内容、方式等应事先听取公众的意见，以公众意见作为价值取向，如目前在中国不少地区采取的听证制度就是较好的形式。在政府重大政策，尤其是关乎广大公众的切身利益的政策制定和出台过程中，应广泛听取利益各方意见，而不仅仅是政府内部或精英集团的意见，从而使政策制定更具操作性和有效性。应向公众告知参与决策的渠道、规则和
程序，使公众参与成为可能。在评估政策效果的时候，应充分考虑公众的意见。如对重大的政策建立公众满意度的调查制度，科学合理地对政策进行评估，并以此作为奖励和考核政府公务员的依据。在公务员年终考核时，不但应有本单位、本部门领导的意见，同时也应加
入公众评价的内容。（2）引入市场竞争机制，树立成本效率观，减少政府不必要的开支。在公共工程建设领域，凡属于经营性和竞争性的项目，应当采取公开招标制度，要加强对招标透明度和公开性的监督，建立公正规范的竞争体制。杜绝钱权交易、黑箱操作。除一些必须由政府提供的公共服务，如义务教育、基础科研、公共安全、社会保障等，其它如高等教育、卫生、体育、科技等公共服务领域，也要营造竞争环境。精简机构和人员设置，严格编制管理，全面推进公务员考录制度，减少“养人”的费用。参考企业激励机制的建立，进一步完善公务员队伍内部的激励机制，改变干好干坏一个样，忙闲不均的现象，开展政府公务员年薪制的改革试验。推行“节约型政府”活动，建立起政府机构的行政费用节约奖励制度，以政府部门上一年行政费用为基数，对节约经费的部门按节约费用的20 ～60%给予奖励。（3）加大监督力度。在行政改革中，上有政策，下有对策的现象屡见不鲜，其症结就在于没有建立起完善而有力的监督体系，致使许多好的政策在实际执行中变样、歪曲。因此，在建立新的管理制度时，一定要有强有力的监督制度与之配合。
企业家政府理论的若干启示企业家政府理论虽然存在不少问题、困难和矛盾，但它提出的许多主张及其实践对我们的确富有启发意义。
1．公共管理和私营部门管理应相互学习，加强互动。企业家政府理论主张师法企业，将企业管理中成功的经验和做法移植到政府管理中，以大幅度提高组织的效率、效能、适应性和创新能力，从而使政府成为具有企业家精神的政府。这一主张在西方各国的实践中取得一系列成效。这对于我们重新审视政府管理与企业管理之间的关系具有重要的启示。过去，我们往往强调公共部门和私营部门之间的差异性，而忽视或弱化了两者之间的联系和互动。但是，作为管理活动，无论公私管理，都需要进行政策管理（如制定目标规划、确定实施方案、执行与评估等）、内部资源的整合与管理（如人力资源、财力资源、信息资源等）、外部关系的管理（如政府关系、媒介关系、社区关系等）等等。从管理的自然属性看，许多科学的管理方式、方法和技术在公共部门和私营部门都同样适用。从现实看，公域和私域往往是相连的和互动的，而不是相分离的。因此，在知识经济时代，作为公共管理和私营管理的学者和实践者，都应敞开胸怀，相互学习和借鉴，从而使先进的管理方法和技术在公私管理情境中相得益彰，不断提高管理效能。
2．走出大、小政府模式的争论。政府的管理模式是采取大政府（即积极的、全面干预的政府）还是小政府（即消极的、有限的政府），中外学者一直争论不休。对此，企业家政府理论主张对政府进行再造，使其成为一个有效的政府，一个能够治理和实行治理的政府，而不是一个大政府或小政府。这对我们重新思考政府管理经济与社会的模式具有重要的启示。过去，我们一般按政府的规模与范围把政府的管理分成大政府和小政府两种模式，并习惯于作非此即彼的思考和分析。现在看来，大政府与小政府只是政府管理经济与社会的两个极端模式，在这两个极端之间存在一个巨大的连续体，政府可以在这个区域内调整自己的位置，即政府有多种可供选择的模式。政府管理应选择何种模式，受制于多种因素。从经济角度看，主要取决于三个方面的因素：(1)市场经济的需要。对于发展中国家，尤其是对转轨经济国家来说，市场经济的需要还来自建立和完善市场基础制度的需要。(2)社会的需要。来自社会的需要是满足人们对公平的渴求。(3)政府本身的能力。这些因素的均衡，就确定了一国政府规模与范围的适当限度，自然也就确定了政府管理的最佳模式。因此，对于正在建设市场经济的我国来说，在选择何种政府管理模式时，应超越两级对立模式的思维定式。
3．政府改革应有新的视角。企业家政府理论认为，今天政府失败的主要之处，不在目的而在手段，即不是政府应该做什么而是政府如何运作。为此，该理论提出用企业家精神改革公营部门，主张用企业家的顾客意识、服务意识、责任意识、质量意识、成本意识、市场意识、竞争意识、创新意识、效率意识等价值理念，通过引入先进的管理方法和技术，如绩效管理、全面质量管理、战略管理、项目管理、人力资源开发、市场竞争机制和民营方式等，把政府再造为一个能够有效运作、适应社会发展要求的政府。这对于我国的政府改革具有重要的启示。(1)对政府改革的一系列重大理论问题的研究应有新的视角。如对政府与市场、政府与企业、政府与社会、政府与公民的关系研究，应从互动角度思考问题，摆脱两极思考的窠臼。(2)政府改革应避免单一视角所带来的盲点。过去，主导我们政府行政改革的是行政理性，即行政改革的核心是提高政府行政效率。但效率主义改革的价值诉求，有可能忽视民主、公平、服务、责任、质量等社会理性、政治理性和经济理性。因此，在政府改革过程中应将行政理性、政治理性、社会理性和经济理性有机地结合起来，以提升政府社会治理能力和公共服务质量。(3)应从价值理念与管理方法和技术融合的视角推进政府改革。在我国政府改革中，应以先进的理念指导管理方法和技术的运用，通过管理方法和技术把价值理念表现出来。如果没有相应的管理方法和技术作支撑，再好的理念也只能是一种空想。
公共选择理论的现实借鉴意义
公共选择理论用经济学的思维方法对政府管理过程中所 出现的一系列问题进行了深入的分析 ， 这不但在经济学界开辟 了一个新的研究领域， 而且也为研究政府的行为提供了一个新 研究途径。同时， 它也深刻揭示了市场经济条件下政府与市场之间存在的一些共同特征， 指出了政府干预经济的限度和政府 干预失败的根本原因。因此， 在我国当前处于计划经济向市场 经济转轨的时期， 可以从公共选择理论中得到一些启发。
第一， 政府必须把握好在干预经济活动中的适度原则， 在政府利益和社会公共利益之间架构起一套激劢共容机制。由于市场存在着一定的自发性 ， 注定了会在有的时候失灵， 所以政府就有必要对市场进行一定程度的干预。但是， 政府在干预经济的过程中， 并不一定就能弥补市场的不足之处 ， 因为政府本身也有职能上的缺点， 它也会失败。因此， 在建立社会主义市场经济的过程中，我们既要发挥好市场对资源配置的基础性作用，同时又要把握好政府干预经济行为的限度 ， 使政府能够有效地弥补市场机制的不足， 而不是取代它 ； 但我们也不能完全照搬公共选择理论的结论， 因为对于市场经济已经非常成熟而且官僚体制已达到极致的西方发达国家是适用的而且实践证明是
成功的理论， 但对于我们这样一个“ 后发外生型” 的国家 ， 要实现跨越式发展，没有政府的大量干预和推动是不可能实现的。所以解决问题的关键是在政府利益与公共利益之间建立起一整套激励共容机制，这样政府利益不仅不会损害公共利益， 反而更能促进公共利益。
第二， 在经济体制改革的同时， 要进行政治体制和行政体制改革， 逐步转变政府职能。经济市场与政治市场具有相似性，经济过程和政治过程也有密切的联系。政治过程的缺点会对经济过程产生不良的影响。目前， 我国正处于改革的关键时期， 虽然市场经济体制改革已初见成效，但政治体制改革却相对滞后， 特别是政府机构改革、 政府职能与效率改革等方面还存在许多理论上与实践上的障碍。公共选择理论的政府观 ， 为我们对政府、 政府与市场关系的研究提供了有益的启示 ， 对我国的政治体制改革也有一定的借鉴意义。所以 ， 为了早日建成比较完善的社会主义市场经济，必须进行相应的政治体制改革， 并依据市场经济的内在要求转变政府职能。
第三， 必须加强法制建设， 将政府的决策纳入法制建设的轨道。布坎南认为， 由于决策者会被 自身“ 经济人” 的动机所左右， 导致其对公共利益的理解难于切合实际； 另一方面 ， 由于决策者自利动机的刺激作用， 使得他们的决策行为往往不是倾向于最大限度地增进公共利益， 而是依据自己获得的信息和个人效用最大化原则来决策 ， 所以， 政府的决策并不能确保资源的最佳配置； 而产生这一政府行为的原因是缺乏一种约束机制来制约政府的决策行为， 所以必须为政府制定政策建立某种规则和程序， 以使政策方案趋于合理， 避免决策失误。所以说， 在我国建立和发展社会主义市场经济的过程中， 公共决策的制定和执行必须按照法律的规定进行， 逐步优化制定和执行公共政策的系统 ， 完善公共决策体制和相关规则， 逐步提高政策制定和执行的质量。
第四， 要正确看待政府行为在市场经济条件下的“ 经济人” 特征 ， 并且适当考虑政府行为的经济效益。由于我国是社会主义国家，我国政府无疑是代表最广大人民群众根本利益的， 政府机关的工作人员必须全心全意地为人民服务， 始终是人民群众的公仆。但是， 政府部门和其相关的工作人员对于他们自身利益的追求， 我们不但要加以重视， 而且要真确地进行引导， 并进一步加以规范。这样做的根本 目的是， 调动政府机关工作人员的积极性， 防止腐败行为的发生。还有， 我国政府机关工作效率低的主要原因是没有减少成本的激励机制， 缺乏对经济效益的监控。依据公共选择理论 ， 我们可以利用经济学的方法对政府的经济行为特别是公共开支项 目进行损益分析， 以此评价项目的净收益及政府的绩效。
