完善公安机关内部执法监督机制初探
完善公安机关内部执法监督机制初探
【摘要】现行警务模式下公安机关内部执法监督在权力
分置、机制运行与监督方式等方面存在的监督乏力、功能缺失、监督失信等诸多弊端。借鉴国内外现代监督理念和成熟做法，围绕结果和目标重新配置监督权利体系，植入公众参与的会商会监制度和舆论反补机制、建构内部执法监督外向型监督回应系统和一体化格局，进一步推进内部监督的平等法权、独立治权的改革，促进实体与程序的双向公开，切实激发内部监督在执法规范化、执法公正化建设中的动力和活力，为法治化警务提供坚强的机制保障。 【关键词】公安执法；内部监督；机制；完善 公安机关内部执法监督，是指公安机关内设的监督机构或监督主体按照一定的职责和程序对公安机关及其人民警察的执法权行使的合理性、合法性和有效性进行的法制审查、法律监督和执法评判活动。它是公安机关执法权的一种内部自我调节机制，体现着法治化背景下“国家权力对公安行政执法权的约束”，也成为当前公安机关依法执法、健全执法民主化、增强执法公正化的必要手段和重要途径。 然而随着我国法治化进程的加速，公民获取法律利益的公正化和追求社会公平的最大化的增益，这种以“权力监督权力”的架构渐渐呈现出诸多弊病，内部执法监督产生了不被信任的危机，被冠以“警中警”标签，也成为公众眼里的公安执法权人格化扩张、监督权人情化衍变的“权力呼啦圈”。
因此，在法治语境下，创造合理、客观、公正的公安机关内部执法监督机制、提高内部执法监督的“法、理合一”的社会效应，是当前执法规范化建设的一个重要内容。 一、公安机关内部执法监督的现实考察
我国公安机关一直重视内部执法监督工作，建立了以纪委牵头，联合督察、法制、监察、审计、政工、信访等部门为主体的多头并举的内部执法监督体制，形成了执法工作的横向协作监督、纵向层级监督和全警参与监督等机制。这种执法监督公共权力的运行对于推动经济社会协调有序发展的作用不可或缺，并很长的时期内，对加强公安执法规范化建设、体现公平正义、保护公民的合法权益、推进社会管理良性发展等方面发挥了良好的积极作用。以某省为例，据不完全统计，在内部监督机制的合力监督下，公安机关内部执法的规范化程度在逐年上升，群众的满意度在逐步提升。见表1。
注：数据来自于某省历年内部执法监督情况的概数统计，谨为参考。 然而这毕竟是从同比的角度来看待这一现状，并不能完全考量内部执法监督的实效性。从公安机关内部执法监督机制运行的实际效能来看，情况并不乐观，趋势并不平稳，由于受公安工作阶段性任务、社会管理诉求、执法规范考评、公众舆论压力的影响，公安内部执法监督呈现出总体趋势向好而阶段性波状反弹的现象，存在着抓不广、抓不常；宏观多、微观少；规定多、落实少等现象，真正意义的“赫勒法则”现象并不如愿。有关信访反馈数据显示，这一现象在一定范围、一定时段内形成与总体趋势相对的态势，见表2、图1。 本文获公安部《公安理论及软科学研究计划项目》资助。项目名称：《公安机关内部执法监督机制研究（项目编号：2012LLYJSXST073）。
然与监督结果仍然存在着一些不相对合的客观性缺陷：
（一）内部执法监督权的非独立性和行使的分散性导致监督乏力 表3当期公安机关内部执法监督机构设置体系情况 监督部门主要监督职责监督方式行使权力依据
纪检监督监察党风廉政建设责任制落实情况和纪律作风执行情况纪律检查《中国共产党党员纪律处分条例》、《人民警察纪律处分条例》
监察对民警贯彻执行国家行政法律法规政策情况实行内部监督行政监察《中华人民共和国
行政监察法》
督察针对公安机关及其人民警察的执法活动开展现场督察现场督察，下发《督察建议书》、《督察通知书》等《公安机关督察条例》
政工对涉嫌违法违纪民警进行降低工资、警衔或作出辞退、开除等处理决定公务员考核、目标管理绩效考核等《中华人民共和国公务员法》、《人民警察法》
法制开展执法质量考评、执法大检查、进行执法过错责任追究等执法考评《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》、《公安机关内部执法监督工作规定》 信访受理查办群众来信来访，对在信访工作中发现的民警违法违纪行为，向有关部门转交并提出处理建议信访督办《公安机关信访工作规定》、国务院《信访条例》 审计对公安机关内务执行财政法律法规情况实施监督检查财政经济责任审计《公安内部审计工作规定》 如上表所示，以信访为例，在对一个问题进行监督时，极易出现两种情况：一是多个部门职能交叉容易造成“多头管理”